внешняя политика республики беларусь: вступая в 2020-е
андрей русаковИЧ. внешняя политика республики беларусь: вступая в 2020-е. В статье рассмотрены общие итоги внешней политики Республики Беларусь в 2010-х годах. На основании анализа мировых и региональных тенденций развития предпринята попытка определить основные направления и особенности внешней политики страны в новом десятилетии. ключевые слова: безопасность, внешняя политика, интеграция, Евразийский экономический союз, партнерство, стратегический союз, Союзное государство, устойчивое развитие.
Andrei RUSAKOVICH. Foreign policy of the Republic of Belarus: Entering the 2020s. The article examines the overall results of the foreign policy of the Republic of Belarus in the 2010s. Based on the analysis of global and regional development trends, the author makes an attempt to outline the main areas and features of the country's foreign policy in the new decade. Keywords: security, foreign policy, integration, Eurasian Economic Union, partnership, strategic union, State Union, sustainable development.
Нынешний год во многом знаменателен для современной международной политики и, в частности, для белорусской. Мировое сообщество будет отмечать 75-летие образования Организации Объединенных Наций и 45-летие принятия Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству, а также юбилей Парижской хартии для новой Европы, подписанной в ноябре 1990 года государствами – участниками
Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Но для нашей страны особый смысл этим датам придают, в первую очередь, 75-летие Великой Победы и 30-летие принятия Декларации о государственном суверенитете, которая стала основой создания современной белорусской государственности. А президентские выборы, которые должны состояться в августе нынешнего года, безусловно, определят основные векторы внутренней и внешней политики независимой Республики Беларусь на новое пятилетие. Происходящие и грядущие события – хороший повод, чтобы поразмыслить о судьбах и перспективах «новой эпохи демократии, мира и единства в Европе» [1].
2010-е годы были сложным временем для белорусской внешней политики. Итоги еще предстоит переосмыслить и на этой основе сформировать перспективное видение участия страны в международных процессах 2020-х. Считается, что одним из базовых критериев определения внешнеполитической эффективности являются сущностные факторы, которые заключаются в обеспечении с минимальными затратами безопасности государства, общества, граждан,
а также в создании благоприятных внешнеполитических и внешнеэкономических предпосылок для прогрессивного развития экономической и социальнополитической сферы. Концептуальные документы Республики Беларусь, принятые в начале 2010-х годов, выступления главы государства обосновали национально-государственные интересы и внешнеполитические ориентиры Беларуси и в целом, как показала практика, адекватно прогнозировали возможные вызовы и угрозы национальной безопасности, предусматривали соответствующие мероприятия в плане реагирования на них [2; 3; 4; 5].
Внешняя политика Республики Беларусь в 2010-х годах осуществлялась на фоне осложнения обстановки в регионе и развертывания политического конфликта между Россией и странами Запада, непростого экономического положения нашей страны, замедленного реагирования управленческой системы на вызовы внешней и внутренней среды, снижения возможностей государства в условиях глобализации и интеграции влиять на международные процессы. Белорусская внешнеполитическая линия выдержала проверку временем и получила заслуженное признание в мире. Главным стратегическим достижением можно считать укрепление позиций Беларуси как суверенного государства. К важнейшим внешнеполитическим успехам также необходимо отнести обеспечение безопасности государства сравнительно небольшими ресурсами. Значимым фактором, который определил эти стратегические достижения, было поддержание политической, экономической, социальной стабильности в стране.
Крупные достижения белорусской внешней политики связаны со второй половиной 2010-х годов. Во-первых, в условиях российско-украинского конфликта, военных действий на юго-востоке Украины в 2014–2015 годах наша страна содействовала стабилизации обстановки в регионе. Беларусь выступила как надежный партнер всех государств региона и предложила свою площадку для переговоров по снижению напряженности. Важным элементом белорусской позиции являлось декларирование признания территориальной целостности Украины и особенностей ее государственного устройства, выдвижение инициатив по мирному разрешению конфликта.
Во-вторых, Республика Беларусь приняла активное участие в создании Евразийского экономического союза, развивала стратегическое союзничество с Российской Федерацией, укрепила сотрудничество в рамках Организации Договора о коллективной безопасности, Содружества Независимых Государств.
В-третьих, существенно улучшились отношения со странами Запада, в первую очередь Европейского союза. В феврале 2016 года Совет министров иностранных дел ЕС принял решение об отмене большинства ограничительных мер в отношении Беларуси, стороны активи
зировали политический диалог по всем направлениям взаимодействия.
В-четвертых, сформировались отношения всестороннего стратегического партнерства с Китайской Народной Республикой, что отвечает долгосрочным интересам, укреплению международных позиций нашей страны, способствует обеспечению развития всего спектра белорусско-китайского сотрудничества. Беларусь одной из первых в мире подключилась к реализации проекта «Экономический пояс Шелкового пути».
В-пятых, Республика Беларусь активизировала свои усилия в сфере многосторонней дипломатии. В этом отношении следует отметить ряд белорусских инициатив, в том числе и направленных на укрепление ООН.
В-шестых, наша страна предложила новые идеи для укрепления региональной и международной безопасности. Так, белорусские инициативы совместимости в Европе, партнерства интеграций, обновления общеевропейского диалога по укреплению мер доверия, безопасности и сотрудничества являются в настоящее время одним из императивов внешней политики государства. А предложенная Беларусью концепция неконфронтационного сотрудничества различных интеграционных моделей, наша роль «связующего звена» между структурами евразийской и европейской интеграции призваны содействовать стабильному, устойчивому развитию региона.
В-седьмых, получили дальнейшее развитие и конкретное наполнение отношения Республики Беларусь со странами Азии, Африки, Латинской Америки [6; 7].
Однако итоги этого периода представляются и не совсем однозначными. Следует отметить, что анализируемые годы были непростыми в плане социальноэкономического развития. Осложнение отношений с Западом в первой половине 2010-х, мировой финансовый кризис и его последствия, снижение темпов развития экономик России, Украины, других стран региона оказали негативное влияние на экономическую ситуацию в стране и ее статус в мире. Сложно продвигались процессы формирования Таможенного союза, Единого экономического пространства, Евразийского экономического союза. Сохранялись дисбалансы в развитии контактов с Западом и Россией. В отношениях с государствами Запада и его организациями не завершено создание устойчивых институционально-правовых форматов взаимодействия. Трудности переговорного процесса с Россией по развитию интеграции в формате Союзного государства содействовали формированию в политической и экспертной среде тезиса о возможной потере Республикой Беларусь независимости. Снижение уровня безопасности в регионе также создало дополнительные сложности для белорусского государства.
Опыт, достижения и проблемы 2010-х годов в сфере внешней политики создали основу для дальнейшего расширения участия Беларуси в международных делах в целях развития страны. Конструкция полицентричного мира, формирование которой происходит на наших глазах и с нашим непосредственным участием, работает весьма сложно, противоречиво, формируя в том числе и повышенный уровень конфликтности и конкурентности. Для современной международной системы характерны также динамизм, неустойчивость, сложный поиск решений существующих проблем и создания новых сфер взаимодействия. Эксперты отмечают, что усилилась роль национально ориентированных элит, стремящихся поделить мир заново, и в этом переделе на первый план выступает реальная сила [8, с. 4].
Новые вызовы могут формироваться непредсказуемо и оказывать деструктивное влияние на мировые процессы. Так, начавшаяся пандемия коронавируса нового типа привела к беспрецедентным ограничительным карантинным мерам, повлекшим за собой существенное снижение темпов экономического развития во всем мире. По мнению ВОЗ, «мы имеем дело с глобальным кризисом, который требует глобальных ответных мер». Руководство организации подчеркнуло, что
«ни одна страна не сможет справиться с кризисом в одиночку и все страны должны усилить солидарность», и приняло обращение к государствам «вести борьбу без каких-либо сомнений или оправданий», предпринять «глобальные усилия для того, чтобы этот кризис никогда не повторился» [9]. Эксперты не исключают того, что после коронавируса мир никогда не будет прежним [10].
Новые экономические условия также сформировались вследствие падения цен на нефть из-за разногласий участников сделки ОПЕК+ и снижения ее потребления в результате пандемии. Переформатирование роли глобального Запада в мире на фоне усиления Китая, других региональных государств в перспективе ведет к глобальным изменениям международного порядка, снижению доминирования коллективного Запада в политической и экономической сферах [11]. В ближайшем будущем ожидается реализация новых прорывных проектов в научно-технологической сфере, способных изменить облик мира.
Одной из глобальных внешнеполитических задач Беларуси в ближайшие десятилетия будет участие в формировании стабильного, справедливого, демократического миропорядка. В первую очередь речь идет об укреплении и адаптации к существующим реалиям традиционных механизмов системы глобального и регионального управления, сотрудничества и безопасности – ООН, ОБСЕ, СНГ, ШОС, а также о создании новых форматов международного взаимодействия – например, системы взаимодействия между ЕС и ЕАЭС. Это окажет положительное воздействие на имидж Республики Беларусь, улучшит экономические и политические позиции страны на мировом уровне. Наше вступление в ВТО (при всей сложности, проблемности и критике этой структуры) позволит более активно использовать международные инструменты защиты экономических интересов, расширит торговые возможности, обеспечит соответствие внешнеэкономической политики международным стандартам.
Беларусь рассчитывает на устойчивый экономический рост с опорой на новые технологии, новые модели управления. Этот путь является фундаментом современной системы международной стабильности и коллективной безопасности. В резолюции «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», принятой Генеральной Ассамблеей ООН 25 сентября 2015 года, подчеркивается, что «семнадцать целей в области устойчивого развития и 169 задач… носят комплексный и неделимый характер и обеспечивают сбалансированность всех трех компонентов устойчивого развития: экономического, социального и экологического» [12]. Развитие сотрудничества Республики Беларусь с другими государствами и международными организациями в контексте реализации Целей устойчивого развития на ближайшие годы формируется как одна из главных задач в области внешней политики [13].
Состояние региональной безопасности в 2020-х годах, вне сомнения, будет определять уровень стабильности международной системы в целом. В глобальном отношении, несмотря на прекращение действия ряда международных соглашений между Россией и США, гарантировавших стратегическую стабильность, вероятность непродления Договора о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений 2010 года, ситуация остается управляемой, а угроза вооруженного конфликта с участием государств, владеющих атомным оружием, представляется минимальной. Вместе с тем расширение круга ядерных держав, переформатирование режимов контроля над ядерными вооружениями, разработка новых технологий в области вооружений, повышение роли кибербезопасности выдвигают в качестве основной задачи формирование принципиально новых механизмов для ограничения возможной конфронтации и соперничества ключевых игроков в этой сфере. Стабилизационные инициативы могут быть одним из направлений белорусской по
литики в данной области безопасности. Это может осуществляться в различных формах – от организации экспертных мероприятий до участия в разработке и продвижении соответствующих международных соглашений.
Важнейшим вопросом роли Беларуси в системе региональной безопасности остается геополитическая ориентация государства. Ключевым внешнеполитическим фактором сотрудничества в области обороны для нас является опора на военно-политический союз с Россией в формате Союзного государства и Организацию Договора о коллективной безопасности [3]. В экспертной среде периодически появляются различные варианты новой роли Республики Беларусь в «новом» регионе: нейтральный статус, сближение с ЕС и НАТО [14]. Необходимо подчеркнуть: любое изменение геополитического статуса страны повлечет за собой серьезные последствия для системы региональной безопасности, в связи с чем необходимо наполнять конкретным содержанием белорусскую роль «связующего звена» в регионе.
Один из современных вызовов для развития Беларуси – проблема ее вклада в формирование цифровой повестки. В настоящее время в мире складываются две цифровые платформы – западная (североатлантическая) и восточная (китайская). Россия, постсоветское пространство в целом, как отмечают эксперты, не имеют достаточных ресурсов для создания и развития собственной цифровой платформы. Эта проблема и подходы Беларуси в данной области нуждаются в осмыслении. Также следует подчеркнуть важный аспект этого глобального явления – обеспечение кибербезопасности [14]. Здесь Республика Беларусь, и это признано, становится одним из лидеров как в глобальном, так и в региональном измерениях [15; 16].
Безопасность, стабильность и устойчивое развитие Беларуси в новом десятилетии зависят от ситуации в регионе, в первую очередь речь идет о ближайших соседях – России, Украине, государствах Европейского союза, от того, как будут развиваться политические и экономические процессы в этих странах, каким образом будут осуществляться взаимодействие и разрешаться противоречия между ними. В интересах Беларуси – дальнейшая поддержка международных усилий по разрешению кризиса на юговостоке Украины, содействие процессу нормализации российско-украинских отношений, развитие взаимовыгодных контактов в регионе.
В ближайшие годы нам предстоит активное участие в реализации основных интеграционных проектов в объ
единениях постсоветского пространства – Союзном государстве Беларуси и России, ЕАЭС, СНГ. Это направление традиционно в силу исторических, геополитических, экономических причин занимает одно из центральных мест внешнеполитической и внешнеэкономической повестки Беларуси и оказывает существенное воздействие на положение дел в стране. Ключевыми становятся применение универсальных принципов интеграции, эффективности, обеспечения баланса суверенитета и наднациональности, согласования интересов государствучастников, высокий уровень общественной поддержки идеи интеграции, повышения авторитета интеграционных объединений в мировом сообществе. Очевидно, что интеграционные процессы продвигаются сложно, многие проекты, сформированные десятилетия назад, не соответствуют современным реалиям. Модернизация рамочных условий – это необходимый элемент эффективности интеграционных объединений.
В 2020-х годах планируется завершить формирование экономического союза в рамках ЕАЭС. Его дальнейшее развитие Республика Беларусь связывает с решением важнейших задач, направленных на переход к единой/общей политике в промышленности, сельском хозяйстве, энергетике, транспортной сфере, на создание общих энергетического, финансового, транспортного рынков, выравнивание условий осуществления хозяйственной деятельности. Среди инструментов реализации намеченного – совершенствование институциональной структуры ЕАЭС, усиление наднациональной компетенции структур Союза, разработка технических регламентов, соответствующих современным мировым стандартам, реализация современной цифровой повестки [17]. Значительные резервы, которые возможно использовать для экономического роста государств-участников, заключены в активизации взаимодействия ЕАЭС с другими государствами и региональными объединениями, инкорпорировании союза в систему международных отношений. Сложности, которые проявляются в процессе формирования ЕАЭС, отражают различные дисбалансы и противоречия, свойственные развитию региона в целом, и не носят критического характера для интеграционного тренда.
Начавшееся десятилетие станет серьезным испытанием на эффективность интеграции в двустороннем формате Беларуси и России, которые реализуют свои отношения на основе стратегического союза. В конце 2010-х годов Республика Беларусь и Российская Федерация предприняли попытку выстроить экономическое взаимодействие на новой основе. К концу 2019 года правительствами на рабочем уровне был подготовлен и согласован белорусско-российский интеграционный пакет, направленный на формирование системы интеграции по принципу «две страны – одна экономика». Сложности проявились относительно цен на нефть и газ, по налоговым вопросам, а также по проблеме формирования наднациональных институтов. Как представляется, проект Союзного государства продолжит свое развитие в качестве эффективного инструмента реализации потенциала стратегического союзного сотрудничества на основе суверенности и равенства государств-участников. Сближение двух стран будет осуществляться в основном в экономической и социальной сфере, многие вопросы будут реализовываться в многостороннем формате ЕАЭС. Важно отметить, что проекты интеграции, в которых Беларусь принимает участие, должны приносить осязаемый и конкретный результат в социально-экономической сфере и опираться на широкую общественную поддержку [17].
Вопросы развития экономического взаимодействия и безопасности являются для Беларуси ключевыми в СНГ. Но также предполагается развитие аналогичного сотрудничества с другими странами постсоветского пространства на двустороннем треке. Здесь важно подчеркнуть, что интеграционные проекты не должны ограничиваться исключительно региональными масштабами. В инте
ресах государств региона – осуществлять постепенный переход к взаимодействию на принципах интеграции к «Большому евразийскому проекту» с участием всех стран и объединений, в первую очередь государств ЕАЭС, Европейского союза, Китая, Индии, Украины, Турции, Ирана.
Украина с учетом ее европейской и евроатлантической ориентации, противоречий с Россией, наличия конфликта на своей территории, количественных и качественных аспектов взаимодействия с Беларусью приобрела статус «особого партнера» для Республики Беларусь. Геополитически Украина и Беларусь имеют значительный круг общих интересов: сфера региональной безопасности, общая граница, экономическое сотрудничество, культурная, историческая общность, расширенная сеть человеческих контактов, участие в «Восточном партнерстве». В ближайшее десятилетие задача сохранения и укрепления двустороннего стратегического взаимодействия станет определяющей внешнеполитической линией в белорусско-украинских отношениях.
Развитие партнерства с «коллективным Западом» – ЕС и его государствамичленами, НАТО, США, Японией, Канадой – будет одним из ключевых направлений внешней политики Беларуси. Важным моментом в этом отношении со стороны Запада является поддержка независимости Беларуси, содействие ее вовлеченности в международные структуры. В обоюдных интересах – продолжение укрепления сотрудничества во всех сферах – от проблематики международной безопасности до вопросов прав человека и экологии.
«Багаж» проблем во взаимодействии Беларуси и Запада, накопленный в предыдущие десятилетия, не позволяет начинать отношения с «чистого листа». Основной задачей остается создание и укрепление институтов сотрудничества, развитие договорно-правовой базы, реализация совместных проектов. Рынки, продукция, технологии, инвестиции, техническая помощь развитых стран сохраняют свою привлекательность для многих государств, и Беларусь не является исключением. Партнерство с Западом имеет ряд особенностей – геополитических, ценностных, политических, экономических, на протяжении последних десятилетий сформировавших сложную и взаимозависимую систему отношений, в которой тесно переплетены достижения и противоречия. Многосторонний контур взаимодействия с Западом должен формироваться в том числе и на основе приближения социального и экономического уровня развития Беларуси к стандартам Организации экономического сотрудничества и развития.
Китай в прошедшее десятилетие существенно укрепил свои позиции во внешней политике Беларуси, последующее десятилетие предоставит новые возможности для развития всестороннего стратегического партнерства. Отношения с КНР белорусская сторона позиционирует как стратегическое внешнеполитическое направление. Этот подход основан на общих принципах внутренней и внешней политики двух стран, совпадением взглядов на важнейшие проблемы международных отношений. Для Беларуси в контексте усиления вовлеченности в мировые процессы представляют интерес китайские инициативы по построению глобального общества с единой судьбой и формированию международных отношений нового типа, основанных на равенстве, взаимопонимании и партнерстве. И Китай, и США, как ведущие экономики мира, несут ответственность за развитие всей мировой экономической системы. Глобальный проект КНР «Один пояс, один путь» предусматривает совершенствование пространственной структуры экономического развития Евразийского региона. Важное место в реализации инициативы занимают государства ЕАЭС. Как подчеркнул А. Лукашенко, Республика Беларусь «станет узловой платформой в реализации этих масштабных проектов в Евразийском регионе» и готова послужить площадкой для выхода китайской экономики на рынки ЕАЭС и ЕС [18].
В плане глобального переформатирования мировой системы и экономического роста предстоит уделить особое внимание дальней дуге белорусской внешней политики – странам Азии, Африки, Латинской Америки. Это быстро растущие перспективные рынки, развитие сотрудничества с которыми соответствует поставленным руководством Беларуси задачам по наращиванию и диверсификации экспорта.
Механизм реализации внешнеполитического курса государства в современном мире не сводится только к методам и способам традиционной дипломатии, использованию геополитического, демографического, экономического, военного-политического потенциала. Для небольших стран, в том числе Беларуси, крайне важно на внешнем контуре активно задействовать такие ресурсы, как продвижение привлекательного имиджа в контексте реализации политики «мягкой силы». Нельзя исключать из практического арсенала возможности общественной, культурной, цифровой, спортивной, научной, экспертной дипломатии, а также новые подходы в работе с соотечественниками за рубежом для продвижения национальных интересов. Важнейшей предпосылкой и основой успешной внешней политики является устойчивость государства к любым вызовам, эффективность социальноэкономической и политической модели, консолидация общества.