Projeto de autonomia sujeita o BC a pressões externas e limita sua atuação
CMN, que define normas e metas do banco, pode passar a ter integrantes até de fora do governo
SÃO PAULO O projeto de lei de autonomia ao Banco Central pode sujeitar sua direção a um conselho integrado por pessoas estranhas à equipe econômica e até de fora do governo.
O CMN (Conselho Monetário Nacional), que define o grosso das normas, políticas e metas do BC, passaria a ser composto de nove integrantes: os ministros da Fazenda e do Planejamento e outros sete indicados.
Desde 1994, apenas as chefias de Fazenda, Planejamento e BC têm assento e voto no CMN, que chegou a ter de 9 a 27 membros desde 1964.
Um CMN ampliado pode sujeitar o BC a pressões que a lei de autonomia pretende evitar. Além de criar um novo CMN, o projeto limita a capacidade financeira de o BC intervir no câmbio ou de emprestar dinheiro a bancos.
Há conversas entre deputados, a equipe de transição de Jair Bolsonaro e o governo de Michel Temer a fim de negociar a aprovação da autonomia ainda neste ano.
Entende-se por autonomia, nesse caso, a concessão de mandatos de prazo definido para o presidente e diretores do BC, que não seriam coincidentes com o do presidente da República, que os nomeia.
O mandato fixo limita as situações em que podem ser demitidos integrantes da direção do BC. Assim e em tese, estariam sujeitos a menos pressão política na tarefa de definir o nível de taxa de juros que julgam necessário para manter a inflação na meta. Juros altos são impopulares, podem causar desemprego e afetar o prestígio de governantes.
O texto original da lei, porém, especifica muito vagamente a situação em que dirigentes do BC poderiam perder o mandato, não define os termos de prestação de contas ou de responsabilização do comando da instituição diante do Congresso e cria novidades controversas, como o limite de operações da autoridade monetária com bancos ou câmbio (a 0,2% do PIB, o que praticamente impediria as intervenções no dólar, por exemplo).
O relator do projeto, deputado Celso Maldaner (MDB), diz que fez poucas mudanças no texto original, acertadas com o BC (que não quis comentar o assunto) e com a equipe de transição de Bolsonaro.
Maldaner disse que ainda não pode divulgar o texto final de seu substitutivo, mas confirmou que a mudança no CMN permanece no projeto.
“Do meu ponto de vista, não faz sentido [a ampliação do CMN], fica aberto demais, perde o caráter técnico, parece se tornar um conselho de representação social, o que não é o caso em uma instituição como o BC”, afirma o presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM).
“Embora o projeto original seja em parte também de minha autoria, lá em 2003, acho que o CMN tem de ser restrito, como hoje. Claro que respeito a posição do relator, mas o texto ainda irá a debate.”
Segundo Maia, o plano de aprovar o projeto em regime de urgência “não é para inglês ver”. Para o deputado, a maioria das lideranças partidárias, com exceção da esquerda, está disposta a apoiar o projeto.
“A partir da semana que vem, começamos a fazer conta. Se tivermos 460, 470 deputados no plenário, vamos à votação [o projeto precisa de 257 votos]. Como parece haver dificuldades com a tramitação da reforma Previdência, o grande projeto da pauta seria a independência do BC.”
Fed e BCE são mais independentes do que autônomos
Os bancos centrais mais importantes podem servir de exemplo no caso de discussões de política monetária. No entanto, o Federal Reserve (Fed, o banco central do EUA) e o BCE (Banco Central Europeu) têm história, dimensões e organização tão diferentes que não se prestam muito a comparações com o caso brasileiro.
Tanto o Fed quanto o BCE têm muito mais do que autonomia para definir política monetária. Independência é um termo mais adequado para seus estatutos. Decidem suas metas de inflação (ou outros objetivos que julgarem adequados) e suas políticas de fiscalização e regulação.
O Fed é comandado por uma junta de governo (“Board”) composta de sete membros, com mandatos de 14 anos. São indicados pelo presidente dos EUA e aprovados pelo Senado (que tacitamente veta alguns nomes). São indemissíveis, a não ser em casos especiais. Seu presidente e vice têm mandatos de quatro anos, renováveis.
O Fomc, comitê responsável pela política monetária (de juros, inflação), é composto por 12 membros: 7 do “Board” e 5 oriundos dos 12 bancos regionais que compõem o Federal Reserve System, bancos em parte de propriedade de bancos privados (que elegem seis dos nove diretores de cada um dos Fed regionais).
Quatro presidentes de bancos “regionais” ocupam postos em rodízio no Fomc. O presidente do Fed de Nova York, que operacionaliza a política do Fed, tem assento permanente.
Parte da supervisão sobre bancos não está sob supervisão do Fed, mas de outros órgãos independentes (como o Office of the Comptroller of the Currency, no Departamento do Tesouro, equivalente ao Ministério das Finanças).
O BCE é ainda mais independente que o Fed. É uma instituição do Tratado da União Europeia, que só pode ser modificada por decisão unânime dos países-membros.
Tem autonomia financeira, operacional, na definição das normas de sua competência e não pode ser influenciada por nenhuma instância de governo europeu ou nacional. Sua direção apenas pode ser demitida depois de processo na Corte Europeia de Justiça.
O BCE é governado por um conselho composto de seis membros oriundos de seu “Board” executivo e pelos presidentes dos 19 bancos centrais de países da zona do euro.
O Conselho de Governo define metas de inflação (hoje, perto de 2%) e políticas de crédito e regulação. Também supervisiona grandes bancos.
Os 6 integrantes do “Board” são nomes recomendados pelo Conselho. Têm mandatos de oito anos; implementam a política monetária e podem ditar orientações a bancos centrais nacionais.
Criado na ditadura, banco sofreu intervenção
O Banco Central foi criado “autônomo” em lei aprovada no início da ditadura militar, em 1964. Foi o resultado de um parto longo, de embates políticos, alterações legais e projetosque datavam pelo menos da criação de seu embrião, a Superintendência da Moeda e do Crédito, em 1945, ao fim de outra ditadura —Getúlio Vargas.
A autonomia não durou além de 1967, quando Costa e Silva praticamente forçou a demissão dos diretores, com mandato fixo definido por lei, e acabou por submeter o BC a orientações de política econômica geral do governo. As equipes econômicas da ditadura, com apoio da maioria do empresariado influente, eram contrárias à autonomia.
Roberto Campos (1917-2001) conta em suas memórias que foi a Costa e Silva conversar sobre a nova regulação econômica da ditadura e a autonomia do BC, pouco antes da posse do marechal-presidente. Campos era ministro do Planejamento (o futuro presidente do BC de Jair Bolsonaro é seu homônimo e neto).
“O Bacen [o BC] é o guardião da moeda”, disse Campos ao marechal, que não gostou da conversa. “O guardião da moeda sou eu”, retrucou Costa e Silva (“Lanterna na Popa”, páginas 669 a 672).
O CMN limitava a atuação autônoma do BC, de resto prejudicada pela divisão de tarefas com o Banco do Brasil.
O BB deixou de ter atribuições típicas de banco central só em 1986, sob José Sarney, quando foi impedido de financiar despesas do governo via criação de dinheiro, grosso modo: por meio de inflação.
A lei que regula o sistema financeiro, o BC e o CMN ainda é aquela de 1964, apesar de décadas de alterações e das adaptações à Constituição de 1988, que enfim deu cabo legal da possibilidade de o BC financiar o governo, criando condições para a implementação da autonomia em questões de política monetária.
O Copom (Comitê de Política Monetária), criado em 1996, é um órgão colegiado, composto pela diretoria do BC, que se reúne periodicamente para definir a política monetária (o nível adequado da taxa básica de juros). Tinha como objetivo insular, em um órgão considerado técnico e destacado, decisões a respeito da estabilidade de preços.
A criação do sistema de metas para a inflação (1999) ia no mesmo sentido, de criar instituições e normas mais estáveis.
Tais instituições reforçaram o caráter mais autônomo do Banco Central e tornaram mais custoso, em termos políticos, demitir a direção das autoridades responsáveis pela política monetária. Há uma quase autonomia de fato, mas não de direito.
“O Bacen [o Banco Central] é o guardião da moeda Roberto Campos (1917-2001) ministro do Planejamento, ao defender a autonomia da autoridade monetária ao marechal-presidente Costa e Silva, pouco antes de sua posse, em 1967
“O guardião da moeda sou eu Costa e Silva ao retrucar Campos
“O que importa mesmo, para baixar o nível e a variância da inflação, é o regime de metas, e não tanto a independência [do BC] Fernando Honorato Barbosa economista-chefe do Bradesco
“[a autonomia do Banco Central é necessária] Para manter um certo grau de continuidade na política monetária. A gente estaria se aproximando das melhores práticas legislativas Mário Mesquita economista-chefe do
Itaú Unibanco e ex-diretor do Banco Central, de 2006 a 2010
“É legítimo a sociedade escolher que inflação quer ter e o Banco Central ter um mandato para atingir a meta estabelecida Marco Bonomo economista e professor do Insper e conselheiro da campanha de Marina Silva em 2014 e em 2018