De­sa­fi­os da ri­gi­dez or­ça­men­tá­ria

Exe­cu­ção im­po­si­ti­va tor­na 97% da des­pe­sa to­tal in­fle­xí­vel; der­ru­ba­da de ve­to pre­si­den­ci­al po­de cau­sar pa­ra­li­sia

Folha de S.Paulo - - Primeira Página - Mar­cos Men­des

Há dois fa­to­res au­men­tan­do a ri­gi­dez do Or­ça­men­to: a exe­cu­ção im­po­si­ti­va de emen­das tra­di­ci­o­nais e a trans­fe­rên­cia, pa­ra o Le­gis­la­ti­vo, do po­der de de­ci­dir o rit­mo e prioridade­s na exe­cu­ção das emen­das de re­la­tor.

são pau­lo O Or­ça­men­to de 2020 se­rá o pri­mei­ro a ser exe­cu­ta­do sob as re­gras de Or­ça­men­to im­po­si­ti­vo. Em um con­tex­to de for­te res­tri­ção fis­cal, re­du­zir o es­pa­ço de con­tin­gen­ci­a­men­to de des­pe­sas já é de­sa­fi­a­dor.

Ocor­re, po­rém, que o Congresso foi além e trans­fe­riu do Exe­cu­ti­vo pa­ra o Le­gis­la­ti­vo (mais es­pe­ci­fi­ca­men­te pa­ra o re­la­tor do Or­ça­men­to) o po­der de de­ci­dir so­bre rit­mo e prioridade­s de exe­cu­ção de par­ce­la sig­ni­fi­ca­ti­va da des­pe­sa dis­cri­ci­o­ná­ria de cus­teio e in­ves­ti­men­to dos mi­nis­té­ri­os.

Es­te tex­to apre­sen­ta os gran­des nú­me­ros des­sas du­as trans­for­ma­ções no Or­ça­men­to: a) a im­po­si­ti­vi­da­de dos gas­tos e; b) o con­tro­le de par­te da des­pe­sa pe­lo re­la­tor do Or­ça­men­to.

A ta­be­la 1 com­pa­ra os va­lo­res do Pro­je­to de Lei Or­ça­men­tá­ria en­vi­da­do pe­lo Exe­cu­ti­vo ao Congresso com os va­lo­res fi­nais apro­va­dos pe­lo Congresso.

Em pri­mei­ro lu­gar, per­ce­be-se que a des­pe­sa pri­má­ria to­tal foi ele­va­da em R$ 7,9 bi­lhões. Es­se va­lor foi acres­cen­ta­do pe­lo re­la­tor por­que o Exe­cu­ti­vo en­vi­ou um Or­ça­men­to com des­pe­sas abai­xo do li­mi­te da­do pe­lo te­to de gas­tos.

Is­so foi fei­to por­que a es­ti­ma­ti­va de re­cei­tas do Exe­cu­ti­vo in­di­ca­va uma ex­pec­ta­ti­va de de­sem­pe­nho ruim da ar­re­ca­da­ção. Por is­so, uma des­pe­sa fi­xa­da no li­mi­te do te­to im­pli­ca­ria dé­fi­cit pri­má­rio aci­ma da me­ta.

O re­la­tor re­es­ti­mou a re­cei­ta pa­ra ci­ma, vi­san­do am­pli­ar a des­pe­sa. Prá­ti­ca cor­ri­quei­ra no Congresso e que ten­de a ge­rar um viés de dé­fi­cit pú­bli­co, a par­tir de es­ti­ma­ti­vas mui­to oti­mis­tas pa­ra a re­cei­ta.

Em se­gun­do lu­gar, vê-se uma re­du­ção de R$ 18,5 bi­lhões nas des­pe­sas obri­ga­tó­ri­as.

Is­so se deu, por um la­do, de­vi­do à re­es­ti­ma­ti­va pa­ra bai­xo pe­lo pró­prio Exe­cu­ti­vo, prin­ci­pal­men­te por re­vi­são das pro­je­ções das des­pe­sas de pes­so­al.

E,po­rou­tro,por­que­o­re­la­tor re­sol­veu in­cor­po­rar nas pro­je­ções de des­pe­sa a re­du­ção de gas­tos que ad­vi­rá da apro­va­ção da PEC Emer­gen­ci­al, ain­da em tra­mi­ta­ção. A eco­no­mia es­ti­ma­da é da or­dem de R$ 7 bi­lhões em 2020.

Ter­cei­ro, no­ta-se a re­a­lo­ca­ção de re­cur­sos que fo­ram aba­ti­dos das des­pe­sa obri­ga­tó­ri­as e de par­te das des­pe­sas dis­cri­ci­o­ná­ri­as pa­ra emen­das par­la­men­ta­res in­di­vi­du­ais, de ban­ca­da e de co­mis­sões, nos va­lo­res de R$ 9,5 bi­lhões, R$ 5,9 bi­lhões e R$ 0,7 bi­lhão, res­pec­ti­va­men­te. Is­so não mu­da mui­to em re­la­ção à prá­ti­ca dos anos an­te­ri­o­res (ex­ce­to pe­los va­lo­res que se tor­na­ram mai­o­res, con­for­me se­rá vis­to adi­an­te).

To­do ano ocor­re es­se ti­po de re­a­lo­ca­ção, em ge­ral re­ti­ran­do re­cur­sos das cha­ma­das “re­ser­vas de contingênc­ia” (que são des­pe­sas dis­cri­ci­o­ná­ri­as) pa­ra fi­nan­ci­ar as emen­das. Nes­te ano, co­mo os re­cur­sos es­tão cur­tos e au­men­tou bas­tan­te a alo­ca­ção pa­ra emen­das, par­te das emen­das pas­sou a ser fi­nan­ci­a­da, tam­bém, pe­la re­du­ção de es­ti­ma­ti­va das re­cei­tas obri­ga­tó­ri­as.

A ta­be­la 2 re­su­me as re­a­lo­ca­ções de re­cur­sos des­cri­tas até o mo­men­to. A re­du­ção das des­pe­sas obri­ga­tó­ri­as e o au­men­to da des­pe­sa to­tal ge­ra­ram re­cur­sos dis­po­ní­veis pa­ra se­rem alo­ca­dos pe­los par­la­men­ta­res da or­dem de R$ 26,3 bi­lhões.

As alo­ca­ções nas tra­di­ci­o­nais emen­das (in­di­vi­du­ais, ban­ca­das e co­mis­sões) con­su­mi­ram R$ 16,1 bi­lhões. Fi­can­do um re­sí­duo, por alo­car, de R$ 10,3 bi­lhões.

O pro­ce­di­men­to ha­bi­tu­al de alo­ca­ção des­se sal­do de R$ 10,3 bi­lhões se­ria atri­buí­lo aos mi­nis­té­ri­os, pa­ra gas­tos com in­ves­ti­men­to e cus­teio, na clas­si­fi­ca­ção de des­pe­sa dis­cri­ci­o­ná­ria (RP 2).

Mas aí en­tra a gran­de no­vi­da­de. Em vez de ado­tar es­se pro­ce­di­men­to pa­drão, o Congresso ino­vou: re­clas­si­fi­cou es­ses R$ 10,3 bi­lhões e par­te das des­pe­sas dis­cri­ci­o­ná­ri­as (R$ 19,9 bi­lhões), em um to­tal de R$ 30,1 bi­lhões, co­mo “des­pe­sa dis­cri­ci­o­ná­ria de­cor­ren­te de emen­das de re­la­tor” (clas­si­fi­ca­ção RP 9), con­for­me des­cri­to na ta­be­la 3.

Es­ses re­cur­sos fo­ram alo­ca­dos no mes­mo ti­po de des­pe­sa —in­ves­ti­men­to e cus­teio dos mi­nis­té­ri­os—, mas o fa­to de te­rem si­do re­clas­si­fi­ca­das co­mo emen­da de re­la­tor trans­fe­re o po­der de de­ci­dir a exe­cu­ção des­sas des­pe­sas ao re­la­tor do Or­ça­men­to.

Is­so se de­ve a um dis­po­si­ti­vo da LDO, in­tro­du­zi­do pe­la lei nº 13.898/19, que es­ti­pu­la que:

“Art. 64-A. A exe­cu­ção das pro­gra­ma­ções das emen­das de­ve­rá ob­ser­var as in­di­ca­ções de be­ne­fi­ciá­ri­os e a or­dem de prioridade­s fei­tas pe­los res­pec­ti­vos au­to­res.

§ 1º Nos ca­sos das pro­gra­ma­ções com iden­ti­fi­ca­dor de re­sul­ta­do pri­má­rio (RP 9), o Po­der Exe­cu­ti­vo te­rá o pra­zo de 90 (no­ven­ta) di­as pa­ra con­se­cu­ção do em­pe­nho.

§ 2º Ca­so exis­ta necessidad­e de li­mi­ta­ção de em­pe­nho e pa­ga­men­to, apli­cam­se os mes­mos cri­té­ri­os de­fi­ni­dos pa­ra emen­das in­di­vi­du­ais às pro­gra­ma­ções com iden­ti­fi­ca­do­res de re­sul­ta­do pri­má­rio (RP 8) e (RP 9).

§ 3º O des­cum­pri­men­to do es­ta­be­le­ci­do nos §§ 1º, 2º e no ca­put su­jei­ta os res­pon­sá­veis às pe­na­li­da­des pre­vis­tas na le­gis­la­ção.”

Tra­ta-se de sig­ni­fi­ca­ti­va mu­dan­ça no pro­ces­so or­ça­men­tá­rio, no qual os mi­nis­tros per­dem po­der de de­ter­mi­nar as prioridade­s de gas­tos de su­as pas­tas, que pas­sa­rão a ser de­fi­ni­das pe­lo re­la­tor do Or­ça­men­to. O Le­gis­la­ti­vo pas­sa a ter fun­ção exe­cu­ti­va nas de­ci­sões re­la­ti­vas ao pro­ces­so or­ça­men­tá­rio.

O dis­po­si­ti­vo le­gal aci­ma ci­ta­do foi ve­ta­do pe­lo pre­si­den­te da Re­pú­bli­ca. Há, con­tu­do, chan­ce sig­ni­fi­ca­ti­va de que o ve­to ve­nha a ser der­ru­ba­do pe­lo Congresso. Se is­so acon­te­cer, ha­ve­rá ele­va­do ris­co de pa­ra­li­sia na exe­cu­ção or­ça­men­tá­ria.

Se es­ti­ves­sem clas­si­fi­ca­das co­mo RP 2, es­sas do­ta­ções po­de­ri­am ser usa­das pa­ra pa­gar tan­to as des­pe­sas do exer­cí­cio quan­to res­tos a pa­gar, her­da­dos de anos an­te­ri­o­res. Sob a no­va re­gra, os re­cur­sos fi­cam pre­sos às do­ta­ções re­clas­si­fi­ca­das co­mo emen­das de re­la­tor, in­vi­a­bi­li­zan­do-se o pa­ga­men­to de res­tos a pa­gar.

Em um re­gi­me fis­cal su­jei­to a for­te res­tri­ção de re­cur­sos, o acú­mu­lo de res­tos a pa­gar é usu­al. Im­pe­dir o seu pa­ga­men­to te­rá o efei­to de pa­ra­li­sar di­ver­sos pro­je­tos em exe­cu­ção.

Ade­mais, com o re­la­tor do Or­ça­men­to de­ter­mi­nan­do prioridade­s de pa­ga­men­to, há o ris­co de es­co­lher uma des­pe­sa que, por in­vi­a­bi­li­da­de téc­ni­ca, não pos­sa ser exe­cu­ta­da.

Quan­do o Po­der Exe­cu­ti­vo es­tá no co­man­do da de­fi­ni­ção de prioridade­s, ele tem mais in­for­ma­ções e fle­xi­bi­li­da­de, po­den­do re­a­lo­car ver­bas ra­pi­da­men­te.

Há o ris­co de, por fal­ta de in­for­ma­ção e agi­li­da­de, al­gu­mas des­pe­sas não se­rem exe­cu­ta­das, em­po­çan­do re­cur­sos es­cas­sos, que po­de­ri­am ser alo­ca­dos em ou­tras des­pe­sas.

Es­sa ri­gi­dez tem o po­der de pa­ra­li­sar a pro­vi­são de ser­vi­ços es­sen­ci­ais. Vol­ta­rão à ce­na as no­tí­ci­as de sus­pen­são de emis­são de pas­sa­por­tes, fal­ta de re­fei­ções nos quar­téis ou de re­mé­di­os nos hos­pi­tais.

A ta­be­la 4 com­pa­ra os Or­ça­men­tos apro­va­dos em 2019 e 2020, pa­ra dar uma ideia da per­da de fle­xi­bi­li­da­de da ges­tão ge­ra­da tan­to pe­la im­po­si­ti­vi­da­de do Or­ça­men­to quan­to pe­lo con­tro­le das emen­das de re­la­tor pe­lo Congresso.

Per­ce­be-se que as tra­di­ci­o­nais emen­das par­la­men­ta­res (in­di­vi­du­ais, ban­ca­das e co­mis­sões) ti­ve­ram au­men­to sig­ni­fi­ca­ti­vo de 17,2% em re­la­ção a 2019. Além dis­so, no ano pas­sa­do po­di­am ser con­tin­gen­ci­a­das, e ago­ra de­vem ser obri­ga­to­ri­a­men­te pa­gas.

O Or­ça­men­to tam­bém se tor­na mais rí­gi­do em 2020 por­que, no ano pas­sa­do, ha­via in­ves­ti­men­tos alo­ca­dos na clas­si­fi­ca­ção de des­pe­sas do PAC (Pro­gra­ma de Ace­le­ra­ção do Cres­ci­men­to), pas­sí­veis de con­tin­gen­ci­a­men­to. Em 2020 não há es­sa alo­ca­ção.

O ter­cei­ro fa­tor de ri­gi­dez é a já ci­ta­da alo­ca­ção de des­pe­sas dis­cri­ci­o­ná­ri­as co­mo emen­das de re­la­tor, que não só são de exe­cu­ção obri­ga­tó­ria co­mo te­rão seu rit­mo de­fi­ni­do pe­lo re­la­tor do Or­ça­men­to.

Em 2019, as des­pe­sas efe­ti­va­men­te im­po­si­ti­vas eram ape­nas aque­las clas­si­fi­ca­das co­mo RP 1 (des­pe­sas obri­ga­tó­ri­as). Elas re­pre­sen­ta­vam 92% do Or­ça­men­to to­tal. Em 2020, a exe­cu­ção im­po­si­ti­va abar­ca, além das des­pe­sas com a clas­si­fi­ca­ção RP 1 (des­pe­sa obri­ga­tó­ria), tam­bém to­das as ca­te­go­ri­as de emen­das (RP 6, 7, 8 e 9). As­sim, o grau de ri­gi­dez so­be pa­ra 97% da des­pe­sa to­tal.

Em re­su­mo, há dois fa­to­res au­men­tan­do a ri­gi­dez do Or­ça­men­to. O pri­mei­ro é a exe­cu­ção im­po­si­ti­va de emen­das tra­di­ci­o­nais (in­di­vi­du­ais, ban­ca­das e co­mis­sões).

O se­gun­do é a trans­fe­rên­cia, pa­ra o Le­gis­la­ti­vo, do po­der de de­ci­dir o rit­mo e prioridade­s na exe­cu­ção das emen­das de re­la­tor, que tam­bém im­pe­de o pa­ga­men­to de res­tos a pa­gar com tais do­ta­ções.

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