Dimensões da política fiscal (4)
Neste quarto artigo, de uma série de cinco, o objetivo é falar sobre a dimensão federativa da política fiscal, ou seja, sobre a distribuição entre a União, os Estados e os municípios da arrecadação e das despesas.
É muito comum ver propostas de descentralização das funções do setor público, via transferências de recursos e competências para os Estados e municípios. Pouco se discute, no entanto, se o modelo de financiamento dos entes subnacionais no Brasil – via tributação e transferência de recursos – é adequado.
Tributação. Os Estados e os municípios têm autonomia para cobrar diversos impostos. Embora sejam possíveis melhorias em todos os tributos subnacionais, o grande problema está na tributação do consumo de bens e serviços. Os Estados são responsáveis pela cobrança de ICMS (que incide em operações com mercadorias e sobre serviços de comunicação e transporte intermunicipal) e os municípios, pela cobrança do ISS (que incide sobre os demais serviços). Este modelo tem muitos problemas.
Por um lado, por serem cobrados dominantemente na origem, tanto o ICMS quanto o ISS dão margem à guerra fiscal. A guerra fiscal, além de reduzir a receita dos Estados e municípios, prejudicando o financiamento das políticas públicas, tem efeitos danosos sobre a produtividade, sendo uma forma ineficiente de redução das desigualdades regionais.
Por outro lado, a segmentação da base de incidência entre o ICMS e o ISS tem muitas consequências negativas. Uma delas é a tributação cumulativa, que onera os investimentos e prejudica as exportações brasileiras. Outra é a incompatibilidade com uma economia em rápida mudança, em que a fronteira entre bens e serviços tende a se tornar cada vez menos clara.
Por fim, a elevada autonomia de Estados e municípios na gestão da forma de cobrança do ICMS e do ISS resulta em enorme complexidade para os contribuintes, elevando muito o custo burocrático de pagar impostos no Brasil.
Não há nenhum problema em que Estados e municípios tributem o consumo de bens e serviços. Mas o ICMS e o ISS não são instrumentos adequados para atingir esse objetivo.
Transferência de recursos. Para além de seus tributos próprios, o financiamento dos entes federados no Brasil depende muito de transferências de recursos da União para os Estados e municípios e dos Estados para os municípios. Aqui, novamente, o modelo brasileiro deixa muito a desejar.
Por um lado, não há um único sistema de transferência de recursos da União para os Estados e municípios, mas sim a sobreposição de vários regimes, como é o caso dos Fundos de Participação dos Estados (FPE) e dos Municípios (FPM) e a distribuição de recursos destinados à saúde (via SUS) e à educação (Fundeb e salário-educação). Ao invés de um modelo gerido de forma a reduzir as desigualdades regionais, o que se vê é a distribuição de recursos com base em critérios fragmentários e setoriais que não conversam entre si.
É essencial rever o modelo de financiamento de Estados e municípios, para torná-lo mais eficiente e justo
Por outro lado, e principalmente, vários dos instrumentos de transferência de recursos contribuem para piorar a distribuição regional da renda no País. Este é o caso, por exemplo, da distribuição de recursos do ICMS para os municípios, que é feita dominantemente com base no valor adicionado no município. Tal modelo resulta numa distribuição extremamente desigual da receita, beneficiando desproporcionalmente pequenos municípios com grandes unidades produtivas, em detrimento de municípios com grande população, mas poucas unidades produtivas.
É o caso, também, da distribuição dos royalties do petróleo e da exploração mineral entre Estados e municípios. Tais recursos, além de não guardarem qualquer proporção com as necessidades das populações locais, são altamente instáveis, dificultando a gestão das finanças públicas locais.
Em suma, antes de definir se a gestão fiscal no Brasil deve ser mais ou menos descentralizada, é essencial rever o modelo de financiamento dos Estados e municípios, de modo a torná-lo mais eficiente e justo.