A saga e os riscos dos precatórios

Precatórios são ordens de pagamento originárias de sentenças judiciais definitivas. Tratase de direitos líquidos e certos. Representam uma indenização por erros do governo no cálculo de desapropriações, transferências de recursos a Estados e municípios, benefícios previdenciários e remuneração de pessoal, e em intervenções do Estado na economia.

Embora tenham o mesmo status dos títulos públicos (o Tesouro é o mesmo devedor), os precatórios são créditos de segunda classe para muitos, inclusive para o Legislativo. A Constituição incorpora essa visão. Pelo seu artigo 100, § 20, se houver precatório superior a 15% do montante orçado para esse tipo de despesa, 15% do seu valor será pago no exercício seguinte. O restante, nos cinco anos subsequentes. Nesta linha, o governo tem proposto emendas constitucionais para parcelar os precatórios. Calote inequívoco.

Também são comuns os erros conceituais. Há quem equipare os precatórios à dívida da União, mas eles são despesas primárias como outros gastos. Quando o governo compra e recebe um bem ou serviço, realiza uma despesa. Se não pagar, vira dívida. Assim, precatórios são dívida apenas se a obrigação não for paga.

O governo se surpreendeu com o valor dos precatórios no Orçamento de 2022, no valor de R$ 89,1 bilhões. Não deveria, pois a Advocacia-Geral da União (AGU) defende o Tesouro nos respectivos processos, informando regularmente o Ministério da Economia à medida que as sentenças são prolatadas. Mesmo assim, o governo propôs (PEC 23) o parcelamento dos precatórios em dez prestações anuais. Ocorre que o crescimento exponencial desses gastos não decorreu de um meteoro, mas de ganhos de eficiência dos tribunais, por três razões: digitalização dos processos, plenários virtuais e modernização do Código de Processo Civil.

O relator da PEC 23, deputado Hugo Motta (Republicanos-PB), conseguiu piorar a proposta. Seu substitutivo prevê que o Orçamento de 2022 inclua apenas o valor dos precatórios de 2016, atualizados pelo mesmo método de ajuste do teto de gastos à inflação. Isso equivale a R$ 40,5 bilhões. Os remanescentes R$ 48,6 bilhões seriam transferidos para 2023, e assim sucessivamente. Hipólito Gadelha Remígio, consultor do Senado, estima que essa bola de neve – uma moratória sem prazo definido – alcançará, em 20 anos, R$ 5 trilhões. Pior, não seriam inscritos precatórios que excedessem os citados R$ 40,5 bilhões, obrigando o Judiciário a “esconder” parte de suas próprias sentenças. Essa contabilidade criativa impediria a documentação de parcela das obrigações, violando direito dos credores.

Ademais, se o Congresso aprovar a proposta, criaria um sério risco para o teto de gastos. O Supremo Tribunal Federal (STF) pode decidir que a emenda resultante da PEC 23 é inconstitucional. Emendas semelhantes (de números 30 e 62) tiveram o mesmo veredicto. A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) anunciou que apresentará ação com esse objetivo. Se essa decisão for tomada em 2022, a União será obrigada a incluir uma dotação adicional de R$ 48,6 bilhões no Orçamento. Ocorre que o espaço gerado pelo calote terá sido preenchido com despesas adicionais do novo Bolsa Família e outras. Não será possível absorver o impacto sem a ruptura do teto de gastos. Um problemão.

O custo dessa ruptura seria enorme. Haveria piora do já grave desequilíbrio macroeconômico, o que afetaria a confiança no País e nos colocaria em rota de dominância fiscal, aquela em que o Banco Central perde a capacidade de preservar a estabilidade da moeda. A inflação ficaria incontrolável.

Se os autores do teto de gastos imaginassem os impactos dos ganhos futuros de eficiência do Judiciário, teriam dado aos precatórios o mesmo tratamento conferido às despesas de difícil previsão, como as da Justiça Eleitoral, das transferências aos Estados e municípios e da capitalização de empresas estatais. O secretário do Tesouro da época e participante dos respectivos estudos, Mansueto Almeida, disse recentemente que foi um erro incluir os precatórios no teto.

O vice-presidente da Câmara, deputado Marcelo Ramos (PL-AM), apresentou uma PEC pela qual os precatórios seriam excluídos daquele limite. É uma saída razoável. Poder-se-ia estabelecer um prazo para a vigência da exclusão, digamos três anos, durante os quais se promoveria um amplo debate sobre o teto e se indicariam medidas para viabilizá-lo. Fabio Giambiagi tem proposta nessa área. Outra poderia ser a revogação das emendas do relator-geral do Orçamento. Trata-se de uma excrescência institucional pela qual se distribuem recursos sem a transparência e a prudência das emendas normais. Um parlamentar tem o poder de executar o Orçamento. Uma jabuticaba.

Sabia-se que o teto só seria viável com reformas para reduzir a rigidez da despesa e restabelecer a capacidade de gestão fiscal. As autoridades teriam incentivos para agir, o que não aconteceu. A exclusão temporária dos precatórios poderia associar-se à busca de uma saída definitiva. •

Excluí-los do teto de gastos é uma saída razoável. Outra poderia ser o fim das emendas do relator, uma excrescência