Възможностите на добрата икономическа политика в България
ВВисоката инвестиционна активност е от централно значение за бързия догонващ икономически растеж. Както вече дискутирах в предишни анализи за „Капитал“, след 2009 г. българската икономика се намира в трайна инвестиционна стагнация. Ковид кризата доведе до допълнителен спад в инвестициите с около 7% в края на 2020 г. спрямо края на 2019 г.
Освен крайно наложителните институционални реформи, свързани с правоприлагането и начина на управление на страната, които биха имали ефект в дългосрочен период, какви икономически политики биха повишили инвестиционната активност в краткосрочен период? Такива политики, най-общо казано, могат да бъдат наречени инвестиционни стимули. Има няколко вида инвестиционни стимули:
Индиректни - чрез публична инвестиция в инфраструктура като транспортна инфраструктура, строеж на бизнес паркове, инкубатори и т.н.
Индиректни - чрез дългови гаранции от институции като Българската банка за
развитие (ББР) и Европейския инвестиционен фонд (ЕИФ)
Директни - чрез грантове като евросубсидиите по програма „Иновации и конкурентоспособност“
Директни - чрез данъчни стимули под формата на данъчни облекчения или данъчни кредити.
България вече има опит и с четирите вида инвестиционни субсидии. Индиректното субсидиране чрез публични инвестиции в транспортна инфраструктура и бизнес паркове беше приоритет на правителствата след 2009. Тъй като точно в този период инвестиционната активност в България трайно стагнира, най-вероятно точно този вид стимулиране не е най-успешният в българския контекст, поне досега.
Дълговите гаранции са широко разпространен начин за инвестиционна подкрепа. В българския контекст за съжаление без дълбока реформа в ББР в този момент те не могат да бъдат използвани ефективно.
Инвестиционните грантове през евросубсидиите най-вероятно имат положителен ефект, но за съжаление са доста ограничени като финансиране. Този ограничен капацитет допринася за потенциално големия им недостатък – възможността за насочването им към бенефициенти с нисък продуктивен потенциал, но със силна политическа свързаност.
По принцип данъчните стимули и грантовете са много близки инструменти. И в двата случая има трансфер от държавата към частна фирма. В българския контекст обаче данъчните стимули имат едно голямо предимство пред инвестиционните грантове. Тъй като са заложени в данъчното законодателство, всички фирми, без значение колко политически свързани са или колко добре знаят да подготвят европроекти, имат гарантиран достъп и могат да получат данъчна
Индиректното субсидиране чрез публични инвестиции в транспортна инфраструктура не е най-успешният модел в българския контекст.
подкрепа. Следователно главният въпрос пред този вид инвестиционна подкрепа е колко ефективна е тя за българската икономиката. На този въпрос отговарям по-долу.
Българският опит
През 2007 г. с промени в Закона за корпоративното подоходно облагане (ЗКПО) в България e въведена инвестиционна данъчна подкрепа за определени икономически сектори в общини с висока безработица. Поконкретно, това са общини с безработица над 35% от средната за страната за дадена година. Икономическите отрасли, за които се отнася данъчното облекчение, са основно в секторите земеделие и промишленост (с някои изключения). По-долу ще наричам тези сектори „стимулирани сектори“. Данъчното облекчение е вид инвестиционен данъчен кредит, позволяващ преотстъпване на част от корпоративния данък за финансиране на инвестиции в дълготрайни активи.
Комбинацията от въведения праг на безработица над средната за страната и секторното ограничение за инвестиционната подкрепа създават условията за т.нар. квазиексперимент и дават уникална възможност за изучаване на ефекта от данъчната инвестиционна подкрепа върху икономическата активност и пазара на труда. По-конкретно, чрез сравнение на разликите в траекториите на заетостта и средната заплата съответно в стимулираните отрасли между общини, за които има данъчна подкрепа, и контролна група общини без данъчна подкрепа можем да изолираме причинно-следствения ефект на този вид инвестиционна подкрепа върху пазара на труда. За тази цел се прави допускането, че без инвестиционната подкрепа заетостта и средната заплата в стимулираните сектори и в двете групи общини биха следвали паралелни траектории. Този метод за анализ (известен като difference-in-differences) използваме заедно със Станли Гьошев от Университета в Екзитър в изследване, анализиращо ефектите от българската реформа за регионална инвестиционна подкрепа.
Ефектът от инвестиционния данъчен стимул
Фигура 1 представя ефектите върху заетостта (Фигура 1а) и средната брутна работна заплата (Фигура 1б) в стимулираните сектори спрямо 2007, която приемаме като базовата година за анализа, тъй като данъчната подкрепа е въведена тогава. За всяка отделна година на фигурата като ефект е представена разликата в процентната промяна спрямо 2007 г. между групата общини с данъчна подкрепа и контролната група общини без данъчна подкрепа. На фигурата ясно се разграничават периодите до 2007 и след 2007 г. До 2007 г. липсва ефект както при заетостта, така и при средната работна заплата. С други думи, до 2007 г. двете групи общини следват паралелни траектории по отношение на заетостта и средната работна заплата в стимулираните сектори. Както се вижда ясно от фигурата обаче, след 2007 г. общините с данъчна инвестиционна подкрепа отбелязват бърз и траен ръст в заетостта и средната работна заплата в стимулираните сектори спрямо общините без инвестиционна подкрепа. Ефектите са значителни. Към 2011 ефектът върху заетостта е около 13%, а върху средната заплата е около 7% и остава трайно висок до 2016 г. (и дори и след това). Важно е да се отбележи, че за нестимулираните сектори не се наблюдават такива ефекти между двете групи общини с едно важно изключение, което ще дискутирам по-долу в анализа.
Как работи инвестиционният данъчен стимул
На какво се дължат тези ефекти? Най-общо казано, се наблюдава класически икономически ефект – по-ниската ефективна цена на капитала увеличава капиталообразуването в стимулираните сектори, което от своя страна води до увеличение в търсенето на работна ръка в тези сектори, увеличавайки както заетостта, така и заплащането в тези сектори. Следователно, въпреки че реформата от 2007 представлява данъчен стимул за инвестиции и на пръв поглед облагодетелства собствениците на фирми, работещи в стимулираните сектори, като им позволява да плащат по-нисък корпоративен данък, тя в крайна сметка облагодетелства и работещите в тези общини, като увеличава както заетостта в стимулираните сектори, така и средната заплата в тези сектори. Но ефектът от инвестиционния стимул не спира дотук.
Както вече споменах, след 2007 г. има една група нестимулирани сектори, в които също се наблюдава относителен ръст в заетостта в общините с данъчна подкрепа в сравнение с контролната група общини. Това са търговията на дребно и ресторантьорството – сектори, които са изцяло зависими от местното потребление, защото са част от т.нар. нетъргуем сектор на икономиката. Защо се наблюдава такъв ръст в заетостта в тези нестимулирани сектори? Причината е вторичен ефект, породен от повишението в заплащането за труд в стимулираните сектори. С други думи – работещите в стимулираните сектори са повишили потреблението си вследствие на трайното повишение в техните доходи, което от своя страна е стимулирало заетостта в местните нетъргуеми сектори като търговията на дребно и ресторантьорството. В крайна сметка в нетъргуемия сектор се наблюдава типичен доходен мултипликаторен ефект, който води до общо увеличение в заетостта в този сектор от около 7%.
Въз основа на тези резултати и някои допускания можем да направим и оценка за ефекта на данъчния стимул върху местния брутен вътрешен продукт (БВП). Без да влизам в подробности, общият ръст на местния БВП е бил от порядъка на 10-15%. Важно е да се отбележи, че това увеличение е трайно. Следователно напълно възможно е данъчната инвестиционна подкрепа да е имала дори нетен положителен ефект върху данъчните приходи на страната.
Инвестиционен данъчен стимул на национално ниво
Оценките за ефекта върху икономическата активност в общините могат да ни дадат представа и какъв би бил ефектът от
подобен инвестиционен данъчен стимул на национално ниво. На национално ниво стимулираните сектори на земеделието и промишлеността представляват около 25% от общата заетост към 2007 г. Комбинирайки това с ефектите от фигура 1, следва, че ефектът върху общото заплащане за труд и върху БВП би бил от 2 до 5%. Ако приемем, че доходният мултипликаторен ефект на национално ниво е по-нисък от този в общините с висока безработица и е от порядъка на 1.5, то общият ефект би бил от 3 до 8% увеличение на БВП. За сравнение, изоставането на България спрямо Румъния след 2009 г. по отношение на БВП е около 14%. Този хипотетичен ефект е изчислен само при данъчно стимулиране на същите сектори като тези в съществуващата регионална инвестиционна подкрепа. При стимулиране на инвестициите във всички сектори на икономиката, например с инвестиционен данъчен кредит при придобиване на нови дълготрайни активи, ефектът върху БВП би бил дори и по-висок.
Възможностите и ограниченията на икономическата политика
Анализът по-горе показва нагледно възможностите на една добре обмислена икономическа политика да увеличава икономическото благосъстояние. Той обаче показва и ограниченията на тази икономическа политика. Инвестиционната подкрепа от 2007 г. е имала ефект върху нивото на БВП в трайно бедните общини на България, но не и върху дългосрочния ръст на местния БВП. По същия начин инвестиционна подкрепа на национално ниво би имала основно ефект върху нивото на БВП на страната. Поради тази причина разгледаната политика на национално ниво би могла да се прилага като антикризисна и с ограничен времеви хоризонт с цел възстановяване на инвестиционната активност, както например за преодоляване на икономическите последици от ковид пандемията и прекъсване на трайната инвестиционна стагнация в България. Такава временна антикризисна политика би дала време за реализацията на наложителните институционални реформи, които споменах в началото на анализа. Това са реформите, които гарантират увеличението на дългосрочния ръст на БВП и които биха направили България по-просперираща.