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高强度投入迅速提升了乡村教育的水平,也引发了一些负面结果,大规模撤并乡村学校,使得“教育供给偏离本地居民的意愿”只是其中之一

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从55万所到10.64万所,是乡村学校经历的现实。

根据教育部和东北师范大学农村教育研究所公布的数字,2000年到2010年,全国农村小学数量减少了一半,2010年至今,这个数字又减少了一半还多。

事情还未结束。从2017年7月开始的半年时间里,河南鹿邑县和淮阳县拆掉了50所农村学校(含幼儿园)。2018年3月在浙江永嘉县发动的“校网优化”运动中,半年内又将关闭45所学校,未来三年内共将关闭78所。

公办与民办之间尴尬的互动,政府行动与村民需求之间的错位,指向同一个困境:不只是教育经费投入效率低下的问题,原有教育财政投入政策体系和方式的红利逐渐耗尽,当务之急是面对新的基本问题,建立新的基础机制来激发新的供给侧资源。

渐次消失的村校

自己的学校被河南鹿邑县政府以“违法占地”为由强行拆除之前,刘金梅没想过,会和政府以这种方式对话。

5月28日,河南鹿邑县玄武镇第一幼儿园园长刘金梅,申请撤销鹿邑县政府于2017年12月31日作出的《行政强制拆除公告》一案,在周口市中级法院开庭。

当地政府对此经验也不丰富,庭审时,面对原告律师“2017年12月31日下达强拆通知单,为何在2017年12月17日,就对该幼儿园房屋实施了强拆”这样的问题,代表县政府出庭的玄武镇党委副书记王东升以及代理律师的回应是:政府没有做这样的事,是他们自己拆的。旁听席一片低声哄笑。两天后,这所在旧园区坚持办学的幼儿园的节目《少年中国》,经过层层选拔,入围该县县委宣传部和教体局联合举办的“庆六一”大型文艺演出。刘金梅介绍,去年9月,鹿邑县原食药监局还联合教育体育局,给她的新园区颁发过“示范学校食堂”称号。

如今这片新园区,只剩下一棵棕榈树,它和鹿邑县、淮阳县的49所学校一起,半年之内都消失了。附近的一位朱姓村民不明白,为何一所刚建好不久,有300多个孩子的幼儿园说拆就拆了: “我嫁到这里30年了,这里一直是条排污沟,什么时候变成耕地了?”

这位村民的丈夫和儿子、儿媳都在外打工,自己在家带孙子、孙女,孙子本来在这个幼儿园入学很方便,孙女也爱到幼儿园里玩,对幼儿园被拆,她表示不满:“难道只有城里人才能上好学校吗?”

刘金梅一直没放弃和政府沟通,无论从硬件设施还是教学管理,她对自己幼儿园是镇上最佳一直保持自信,在法庭上,她提交了周边众多村民对该幼儿园的评价作为证据。“政府也认为我做得好,可为什么以这种方式处理呢?”刘金梅说。

鹿邑县教体局分管民办学校工作的主任科员肖文生对《财经》记者表示,强拆刘金梅幼儿园及该县其他民办学校是县里一次执法行动,本身跟教育工作没有直接关系,教体局并没有参与决策的权限,任务只是配合政府其他部门工作,解决被拆学校学生的分流问题。

刘金梅坚持通过民间投入的方式,为当地提供教育产品。只是她个人的追求难以与县政府的“大局”与工作逻辑对接和平衡,即使全县的教育工作,也只是当地行政体系的一部分。

北京师范大学教育学部教授郑新蓉在5月21日21世纪教育研究院举办的“乡村教育未来怎么办?”研讨会上,点出其中的关键:“这么多年来,都是县级政府在做乡村学校的布局,教育肯定是与其他各种所谓经济发展的要素叠加起来的,并非只关注教育。”

刘金梅也曾试图在行政执法框架下与政府对话:新园区是该镇土地管理

所所长指定的建设用地,给镇上补交过“罚款”,兴建校舍历时数月,距离镇政府只有几公里,如果涉嫌违法占地,为何早不执法,却等幼儿园开办之后进行强拆呢?

刘金梅没有得到具体的解释,因而寄希望于法庭最后的判决。6月4日,河南周口市中级法院以强拆公告“对原告合法权益明显不产生实际影响”为由,下达了驳回起诉的裁定书。刘金梅继续提起行政诉讼,要求法院裁定鹿邑县玄 武镇政府强拆行为违法,河南周口市中级法院受理此案并于7月9日开庭。

在教育管理部门的工作逻辑中,刘金梅和其他同行者也很尴尬。据肖文生介绍,近年来鹿邑县教育工作的主线是加强公办教育水平,规范民办教育发展——“淘汰一批、规范一批、鼓励一批”。“我们这里民办学校的发展有其历史背景,当年在‘普九’阶段,地方政府财政不足,专门出台政策鼓励民办教育,但公办教育应该是主体,民办只是 补充。”肖文生说。

肖文生一再强调,此次“拆校事件”并不代表当地教育方针的转向,对民办教育的办学积极性也没有影响,政府对公办、民办一视同仁。但他也表示,即使没有民间力量加入,公办体系也完全有能力办好乡村教育。

从数字上看,这只是鹿邑县教体局的目标,从在校人数上看,目前民办学校在玄武镇仍是主力。

玄武镇承担教育管理职能的中心校

校长陈明广介绍:全镇有3周岁以上适龄儿童6400多人,总人数近年来没有明显变化,公办义务教育阶段学校28所(含附设幼儿园),民办学校9所(含幼儿园),2014年至今公办学校在校人数迅速增长,翻了近一番,接近3000人,仍然不到总数的一半。

公办教育的规模正在扩大,在刘金梅的幼园儿建设和被拆的同时,玄武镇有4所公办寄宿制学校在建。

刘金梅走上法庭前不到一个月,家在千里之外的浙江省温州市永嘉县花坦乡石公田村67岁的朱大哥,也和河南的那位朱姓村民一样,为了相似的遭遇生气—— 5月3日,他的孙女走路上学只需要5分钟的石公田小学突然关闭,所有学生只能坐公交车去大约6公里之外的花坦中心小学上学。

与鹿邑县不同,永嘉县的乡镇一级并没有民办学校,更为不同的是,该县教育局组织和执行力很强,可以充分调动其他部门协同配合开展一场优化行动。按照当地文件,永嘉县教育局2017年12月开始摸底调查,三个月后宣传发动,计划三年内优化(合并)学校78所,最初半年就会有45所乡村学校消失,学生改到中心学校去上课。石公田小学只是其中一所。让朱大哥不满的是,之前政府来村里调研时,并没有透露学校被合并具体日期,5月4日下午,“公示”悄然出现于村委会门口信息公开栏,他就在村委会任职,下班时候才发现,而撤并行动在前一天就开始了。

5月2日,国务院公布《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》(下称《指导意见》),其中规定:“原则上小学1-3年级学生不寄宿,就近走读上学,路途时间一般不超过半小时;4-6年级学生以走读为主,在住宿、生活、交通、安全等有保障的前提下可适当寄宿,具体由县级人民政府 根据当地实际确定。”

石公田小学低调的合并行动,在永嘉县教育局副局长朱旭东、瞿晓敏口中,有着统一表达:此次优化行动基于农村打工人员向外部流动,生源越来越少的现实情况,应群众要求,对乡村学校施行就近合并和优化,通过集中办学的方式提升乡村教育水平。

朱大哥当天就带领几位家长到县教育局,要求石公田小学恢复办学。在他看来,公交车并非专用校车,也没有老师专门组织,每天乘公交车上下学并不安全,而且已经发生公交车不准点、漏接孩子等问题。“如果把学校迁走,那让我们的孩子去瓯北镇吧,我们跟着过去还能做点小生意赚钱,去花坦做什么呢?我们在那里连田都没得种。孩子在本村上学,还能帮我照顾一下躺在床上的老伴儿。”朱大哥说。他所说的瓯北镇,是永嘉县最南部的一个镇,与温州市区隔江相望,经济发达,是永嘉县财政收入的主要来源。

错位的供需

作为“撤点并校”的结果,全国范围内的乡村学校呈现出向乡镇集中的格局,由乡镇中心学校的校长负责管理区域内的村级学校,或将村级学校直接划为乡镇中心学校的校区。

《财经》记者到达永嘉县鹤盛镇中心小学岩峰校区时,这所学校还在。按照计划,这里的40多个孩子将被合并至鹤盛镇中心小学入学。岩峰校区对面是一条峡谷中的河流,村子在大约600米的两岸向翠绿的山上延展。岩峰村坐落在1988年就被批准的国家级风景名胜区的边缘,距离核心景观石桅岩大约6公里,山野中的村子安静祥和。

一位谷姓村民对《财经》记者说,岩峰村之前是没有学校的,孩子们在各姓祠堂里读书,上世纪70年代孩子越来越多,村民集资盖了这所学校,本来是平房,去年才加盖了二楼。现在村子里1000多人,人均两分耕地,大多撂荒,在外打工的村民超过90%,带走了大部

分的适龄儿童,带不走的就留在村子里让老人照顾,这所小学里大多是寄宿生,来自本村和周边几个村子。

学校合并之后,在这里上学的孩子要么被父母带到打工或经商地入学,要么到15公里外的鹤盛镇中心小学继续寄宿,年龄太小的,家里只好安排一位老人跟去镇上租房了。“不方便,可没办法呀,要给他们烧饭吃哩。”上述村民说。

永嘉县教育局对反对者的回应是,此次校网优化行动触及某些人的利益,但他们也没有明确表示“某些人”是谁,但在碧莲镇小巨村,“某些人”就明确得多。

小巨村村民汤时久今年84岁,1955年开始在乡镇政府工作直至退休,做过副镇长,很清楚如何与政府对话。他撰写了报告,拿着国务院的《指导意见》,收集了数百位学生、家长及村民的签名,带队到教育局提出了很具体的请求:依照现实条件和国务院的规定,至少保留小巨村小学1-3年级。

与岩峰村、石公田村一样,小巨村“空心化”现象也很严重,绝大多数青壮年都会外出打工、经商,其中大多数倾向于孩子随迁,村子里有100多位适龄儿童,留在村里小学就读的大约占三分之一,其中也包括汤时久的孙辈。

同样的问题是,无法流向城镇的儿童,有大概率会“滞留”在村子,不同意并校的村民,大多属于此类情形,他们并不否认新建学校硬件设施更好、老师更多,但他们更愿意就近入学。

永嘉县教育局此次“校网优化”行动,无疑会提升管理效率和办学水平,但它和村民的教育需求出现错位。

湖北省咸宁市咸安区教育局副局长何红辉对其中的矛盾深有体会,在21世纪第一个十年中的“撤点并校”运动中,咸安区陆续撤掉所有的偏远乡村教学点,引起村民的意见反弹,其中一个村坚决要求恢复办学,家长也带着众多村民的 联名信到县教育局,何红辉带队去调研,最终恢复了那个村全部六个年级的“完全小学”。

在当地这也不是个例,2012年后咸安区总共恢复了10个教学点,但在最近几年里,其中一半的教学点,再一次消亡。

“再次消亡的,是村子里完全没有适龄儿童了。对教育管理部门来说,撤点并校确实有它的好处,负面后果是会加重无法自然流向城镇的村民的负担。”何红辉说。

在何红辉看来,农村人口陆续向城镇流动是大势所趋,但它总是一个渐进的过程,对仍生活在农村的人们来说,有必要保留部分乡村学校并保证质量,仍然是管理部门的重要工作。

咸安区的解决方案是,根据实际需求,专门投入资金维修教学点校舍和安排招聘教师入驻,通过支持中心学校师资去教学点加课(音乐、美术、体育),或利用现代教育技术进行远程授课,提升教学点的教育水平。

“乡村学龄儿童向县、镇集中,学校数量减少,是乡村教育全局性的变化,这既是县域‘撤点并校’过程中整合教育资源的结果,也反映出城镇化的客观背景和趋势。”东北师范大学乡村教育研究所教授刘善槐对《财经》记者说,无论管理部门如何优化,最终都是多维价值博弈的结果,各个县情况千变万化,很难有统一的最优选择。

刘善槐所说的多维价值,主要包含效率、质量和需求三个方面,管理部门考虑最多的通常是高效投入以及利用资源,办学者更关注如何提升质量,受教育的权利则是家长和学生的基本需求,最好的情况当然是在家门口接受高质量的教育,但乡村学校布局分散和资金使用、高效管理之间,存在着基本的矛盾。

在刘善槐看来,建立各利益相关方协商和互动的机制很重要,首先包括 “底线条件”,不能损害公民受教育的基本权利;其次是充分沟通和引导,让村民顺畅接受真正有条件也有利于提高乡村教育质量的方案;第三是撤并的过程应该符合相关程序。

钱不是最大的问题

“(在校人数)没什么可比性吧。”河南省淮阳县齐老乡小白鸽幼儿园园长陈大东介绍:“(被拆之前)算上小学,我们这里在校生曾经超过1000人,村里另外一所公办学校在校生也就100多人。”

淮阳县民办学校的举办者认为,政府此次拆校行动令人不解,尽管违法占地名单上的单位分属不同行业,但被拆除的只有民办学校。

淮阳县齐老乡乾丰双语学校是该县最后一所被拆除的民办学校,让校长吴海郁闷的是,本来他只需要拆除1亩多地的“违章建筑”,结果乡里把他隔壁洗浴中心“违法占地”4亩多地的停车场也算在学校头上,不仅幼儿园部分全部拆光,小学部分也只剩一座教学楼。“要拆就应该一视同仁,为什么要选择性执法呢?”吴海说。

齐老乡一位不愿具名的乡干部也表示无法理解县政府的行为逻辑,他估算淮阳县此次强拆行动耗费数百万元,给被拆学校也造成相应的损失,结果是得到了几十亩短时间内无法复耕的土地。

河南淮阳县政府不差钱,浙江永嘉县也是如此,该县教育局副局长朱旭东介绍,永嘉县将教育作为民生领域的头等大事,去年县财政收入加上转移支付所得共计约40亿元,其中有大约一半用于教育发展。

即使是在偏远山区的村落里,永嘉县乡村学校的硬件和师资力量也很充足,镇上的中心小学教室、宿舍、餐厅、图书馆等各类设施齐全,从外观上看来,已与城市里的学校差别不大。

在何红辉看来,钱已不是办好乡村

教育的核心问题,满足乡村教育的基本需求并提升水平,让老百姓满意才是。曾在江西弋阳县做过五年教育局局长的方华也有类似观点,他在前述研讨会上表示,该县农村小学在校生人数增长率是县城学校的2倍,初中是5倍,出现了赴城镇读书向农村学校读书回流现象。

“教育局局长希望办好乡村学校吗?点多面广容易出安全问题;老师希望办好乡村学校吗?办好了他们就要待在乡村,进不了城。现在的资源真的不能办好教育吗?大家把这个问题想通,才能够好心办好事。”方华说。

浙江大学教授吴华在接受《财经》记者采访时表示,河南拆校行动的直接原因是违法占地,折射的却是公办与民办之间的矛盾和竞争,更深层反映的是教育投入的使用效率问题。

吴华曾在全国范围内做过测算,民办教育只用了1%的教育投入,却承担起近20%的任务,河南淮阳、鹿邑就很典型,民办学校在乡村教育领域,比公办学校表现还要突出。

在吴华看来,河南民办学校的遭遇也反映出当地政府公共治理水平低下和法律意识淡薄的状况,依照新修订的《民办教育促进法》,当地政府有条件设计出民办与公办资源良性互动的机制,以发挥民办学校的积极性,但他们选择了完全相反的做法,损害了民办学校的积极性,也不利于乡村教育的发展。

浙江永嘉县的乡村教育领域并不存在公办与民办之间的矛盾和对立,却也落入相似的境地,政府为校网优化和重新布局大量投入扩建和新建校舍,强制合并行动中无形加重了“滞留”在乡村中家长的负担。一片好心,如果村民坚决不买账,撤掉的教学点和小规模学校还是要恢复,又会引发重复投入的压力。

教育财政后2.0时代的困境

乡村教育中公办与民办之间的尴尬 关系,政府行动与村民需求之间的错位,根源都在指向同一个问题——不只是教育经费投入效率低下,原有通过加大财政投入推进乡村教育快速发展的红利已逐渐耗尽。

北京大学中国财政教育研究所副研究员田志磊,曾在浙江和河南的县域进行过深度调研,他表示,两地乡村教育的境况,都反映出教育财政“后2.0时代”所遭遇的同一个“困境”。

田志磊介绍说,2005年是教育财政两个时代的分界点,在此之前的“1.0时代”,因为中央财政吃紧,中央政府并非是全国教育事业投入的主力,一直以各类专项资金的方式,将资源注入到农村,解决义务教育的急迫问题,“分税制”改革之后,中央开始加大对教育的投入力度,乡村教育是紧跟高等教育之后的重点领域。

2005年之后的“2.0时代”一直延续至今,教育领域出现持续十几年的高强度财政投入,自1993年《中国教育改革和发展纲要》中提出教育事业投入要占到GDP总量4%,近20年后的2012年终于实现了这一目标。截至2017年,全国一般公共预算支出中,教育占比达14.9%,为第一大支出。在农村义务教育领域,也在2005年前后通过一系列政策安排,使中央与地方财政对该领域的财政投入实现长期化和制度化。

田志磊认为,高强度投入迅速提升了乡村教育的水平,但也引发了一些负面结果,比如农村学校撤并过程中出现的“教育供给偏离本地居民的意愿”就是其中之一。

“教育经费使用效益和公办学校办学积极性的双重下降”,在河南集中表现出来,主要是由于当地农村外出打工的人口众多,收入增加,他们对留守在家的孩子有提升教育水平的新需求。

另一方面是教育财政投入体制引发权力上移,由县级取代乡镇掌控教师人 事权,乡镇对教师绩效的评估,不少教师积极性和办学水平下降,家长用脚投票,宁愿掏钱去读民办学校,也不愿免费就读缺乏活力的公办学校。

乡村教育变得越来越尴尬——中央制定全局性的政策,各地差异与执行难度由县级政府想尽办法消化,地方政府在执行过程中一旦行为失当,引发各类问题,就会在舆论中争论和发酵,被意识形态化成“一个都不能少”式的压力,再度反馈给社会,比如此次河南两县在强拆“违法占地”学校中的不当表现引发的舆论危机。

国务院办公厅2012年颁发《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》,这个《意见》在叫停撤点并校运动的同时,为保证农村小规模学校的生存,规定“对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费”,此规定在新颁布的《指导意见》中再次被强调。

这项政策在保证100人以下的农村小规模学校正常运行同时,又引发另一个结果:101人-150人小规模学校的经费困难。“县域经费的盘子就这么大,你多了他就少了,区域内经费统筹最好最快的方式,自然是学校合并、形成相对经济的投入机制。”田志磊说,但这样一来既抵消掉了政策制定的初衷,也容易引发村民的不满。

在田志磊看来,当务之急是面对新的基本问题,建立新的基础机制来激发新的供给侧资源。新机制至少包括三个层面:首先是建立政府与市场之间的良性互动机制,积极引导市场资源进入乡村教育领域;其次是设计更加灵活和富有弹性的拨款机制,从基建等非教学因素,转向教师工资、各类课程等教学性因素;第三是落实教育财政应为教育活动而非教育机构提供资金的原则,不仅是实体学校,课外补习机构、教育新技术机构和国际化供给也应该被纳入支持范围。

湖北孝感市,一所停办的小学被用于养殖虎皮鹦鹉。图/视觉中国

最好的情况当然是孩子在家门口接受高质量的教育,但乡村学校布局分散和资金使用、高效管理之间,存在着基本的矛盾。图/视觉中国

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