美国外国投资委员会刻意歧视中国企业?

CFIUS对中国直接投资的审查强度明显高于对发达国家的审查。2008年之前,中国还没有进入CFIUS审查案例数量前七位的国家之列。2008年后中国排名逐年上升, 2012年升至第一位,迄今为止一直位列第一

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2018年8月13日,特朗普总统签署通过《外国投资风险审查现代化法案》(以下简称FIRRMA)。这是2007年以来首次针对美国外国投资委员会(CFIUS)的改革。

CFIUS是美国政府负责审查外资对美并购交易的最重要部门,CFIUS的政策体现了美国对待外国直接投资的基本态度。在中美贸易战的背景下,此次改革具有重要的信号作用:除了对来自中国的商品征收关税外,美国将对中国企业采取何种态度?

从历史来看,CFIUS对中国直接投资的审查强度,要明显高于对发达国家的审查。从CFIUS审查的总数量来看,在2008年之前,中国还没有进入CFIUS审查案例数量前七位的国家之列。2008年之后中国的排名逐年上升,2012年升至第一位,并迄今为止一直位列第一。数据显示,2015年来自中国的受审查案例的占比已经接近总量的20%,但同年中国对美投资的存量只占美国FDI总量的0.47%,这两个数值差距之大,足以说明中国投资者面临何种投资待遇。

有观点认为,CFIUS针对中国的审 查案例数量上升,与中国对美直接投资规模的迅速增长有关。

2008年至2011年期间CFIUS审查数量排名第一的国家是英国,美国商务部经济分析局(BEA)的数据显示,这段时间内英国对美国直接投资存量的平均值为4272亿美元。2012年后中国是被审查数量第一位的国家,但2012年至2015年期间,中国对美直接投资存量平均值仅为99.1亿美元。英国对美直接投资的规模约为中国的42倍,但两国被审查案例数量却非常接近。又如,2012年至2015年期间,日本、加拿大、法国对美投资存量的均值分别为3612亿美元、2409亿美元与2147亿美元,而这些国家的被审查案例数量均显著少于中国。

这说明,CFIUS针对中国的审查案例数量上升,并不必然是因为中国对美直接投资规模的快速增长,而很可能是美国政府对中国直接投资存在显著的歧视。

值得一提的是,2012年和2013年,中国的该比值甚至低至2,这意味着中国并购案中的一半左右都遭遇了来自CFIUS的审查。

CFIUS对华审查的重点与中国对美投资的主要行业也不相符。在2005年至2015年期间,CFIUS的审查案例数量合计1238件,其中制造业544件,占比43.9%,金融、信息和服务业案件数量399件,占比32.2%。然而在中国的被审查案例中,制造业占比在所有行业中是最高的,在任何年份都超过了50%,这不仅远高于制造业投资占中国对美直接投资总量的比重,也显著高于上述全球平均占比。其实,制造业不是中国对美国直接投资中最重要的行业。从存量来看,2015年中国对美国直接投资规模最大的是“其他行业”(占比31%),其次才是制造业(占比22%)。

还有观点认为,中国并购案例受到CFIUS审查的概率较高,是因为中国对美国的直接投资集中于收购美国的关键技术。CFIUS对美国“关键技术”的界定所涉及的主要行业包括信息技术、航空和国防、电子、材料、半导体等。但事实上,中国并不是并购美国关键技术公司的主要国家。CFIUS年报中的资料所示,英国、加拿大和法国才是并购美国关键技术公司的主要国家。中国对美国

关键技术公司的并购案例的数量,要远远低于上述国家。

必须指出的是,CFIUS历史上罕见的几次“总统否决案”几乎都是针对中国投资。这包括中国技术航空进出口总公司对MAMCO公司的收购、三一重工并购四个风能发电厂、福建宏芯投资基金德国子公司并购德国爱思强(Aixtron)公司、具有中资背景的峡谷桥(Canyon Bridge)资本公司并购美国莱迪思(Lattice)半导体公司以及蚂蚁金服集团收购美国速汇金公司等。

近年的情况是,美国认为国家安全面临中国投资的“威胁”,而CFIUS现有的审查过程并不能充分应对这类威胁,CFIUS审查中国案例时暗含歧视的做法已经无法缓解美国的焦虑。美国参众两院提出了改革CFIUS的法案FIRRMA,法案确认了CFIUS长期以来的一些内部做法,并被高速签署通过成为法律。

美国特别关注中国并购中的几个新类别:第一类是以投资基金形式进行的、便利中国接触到敏感信息和敏感技术的财务投资,第二类是通过合资企业方式获得美方技术的投资,第三类是对初创技术企业的投资。

法案改革的大部分内容某种程度上都是针对中国并购新趋势而做出的反应。其中包括:持续防范国有企业及国有控股企业的投资;将新的、也可以说与中国关系密切的一些交易种类纳入管辖范围;与其他发达国家加强在投资审查方面的协调,重点防范向中国转让技术的交易。FIRRMA首次要求特定交易需向CFIUS强制申报,将部分财务投资纳入管辖权,并依赖现有的出口管制体系决定是否需要发放许可证。FIRRMA还特别要求商务部长每两年向国会和CFIUS提交一份关于中国对外直接投资的报告。后续的法案细则是否显著歧视中国尚不可知。FIRRMA效果如何?可以从历史 和未来两方面进行预测。

回顾历史,美国的国家安全警钟多次被敲响,但事实很快证明这些担忧都是没有根据的。“一战”期间德国的直接投资,上世纪80年代日本的投资都曾引发美国的国家安全担忧。但事实是:战争爆发后,一些来自德国的FDI提升了美国的军事优势,而不是对德有利。日本最终没有“买下美国”,应对日本投资增长而通过的《埃克森-弗罗里奥修正案》,最大作用是将CFIUS由一个职权有限的行政部门,转化成一个具有广泛职权和权威的机构。

展望未来,CFIUS之所以格外关注中国投资的国家安全问题,事实上最重要的原因是:中国是美国最大的贸易伙伴,但却不是美国的战略盟友或政治盟友。

正如2017年美国《国家安全战略》中表述的,中国和俄罗斯被视为美国的竞争者,是“寻求利用技术、宣传及胁迫塑造一个与美国利益与价值相悖的世界”的“修正主义大国”,也是“挑战美国的实力、影响和利益,企图侵蚀美国的安全和繁荣”的国家。如此定位是中国在CFIUS审查中被另眼相看的重要原因,未来美国对中企的态度也必将出现更多的不确定性。

美国政府之所以特别注意中国并购案,还源自其他一些原因。例如,美方认为,中国大量的企业直接或间接地为 国家所有,即使是私营企业,政府也可能通过融资限制来影响企业投资决策;中国曾有企业违反美国的出口管制法律;中国政府对企业进行补贴影响了美国企业面对的竞争环境;中国可能通过并购在美国进行间谍活动,获取面临美国出口管制的资源和技术;中国试图通过并购来提升本国军事能力;等等。

观察美国给出的理由,可以看到当前美国对外投资审查的主要特点:一是,当美政府机构评价投资决策这样的经济问题时,给出了太多非经济的考量,意识形态色彩浓烈;二是,安全审查中的关键概念定义不明晰,给执行机构留下太大的可操作空间,政策的可预测性下降;三是,CFIUS的自由裁量权有不断扩大的趋势,而对美投资企业日益处于弱势,无论遭受何种待遇,几乎只能被动接受。

美国对中国投资者的歧视性做法,和外资待遇扩展到其他国家的潜在可能性,使人们不禁怀疑,美国真的会坚持投资开放的立场吗?如此刻意歧视的政策是否会削弱美国在全球的商业中心地位?事实上,2017年美国外商直接投资流入量同比下降41%,2018年一季度外资流入同比下降43%,似乎在一定程度上回答了这个问题。

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