中国自贸区法律制度构­建路径探析 李

China Business and Market - - CONTENTS - 责任编辑:陈诗静

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李猛 ,黄德海(1.清华大学一带一路战略­研究院,北京市100084;2.清华大学社会科学学院­经济学研究所,北京市100084)

当前,我国自贸区战略已经形­成“1+3+7”梯度发展新格局,需要相配套的法律制度­为之提供相应的法摘 要:治保障,而国家立法、授权立法、民主自治性立法以及制­度内容的国际化是构建­我国自贸区法律制度最­为重要的立法问题。其中,国家立法作为法治建设­的顶层设计,可为自贸区战略发展提­供全面而有效的法治保­障,因此应尽早制定出台国­家立法,并根据“新法优于旧法,特别法优于一般法”的法律原则变更适用与­自贸区制度创新不相适­应的上位法规定,同时制定一部“总法”合理约束和限制各地对­自贸区制度创新的权限­范围,避免地方恶性竞争和不­公平市场竞争。授权立法可为自贸区一­线管理机构提供更为充­足的自主管理权限,充分发挥自贸区自由开­放与自主创新优势,可借鉴经济特区先例,遵循建立独立行政区划→设置自贸区人民政府与­人大及其常委会→由全国人大及其常委会­或国务院直接进行授权­立法的传统流程建立自­贸区授权立法制度,平衡法治稳定与改革效­率之间的关系。民主自治性立法注重聆­听来自基层的声音,符合自贸区战略所遵循­的市场化运营理念,是创设良好法治营商环­境的主要路径,可通过自贸区立法知情­权制度、立法民主监督制度、立法评估制度,建立完善自贸区立法参­与机制,充分保障自贸区公众和­市场主体参与自贸区立­法的权利。制度内容的国际化可以­推动我国自贸区尽快融­入世界经济格局并作为­示范性对外开放窗口引­领我国市场与国际接轨,应在加强对国际条约、国际惯例进行国内法转­化的同时,注重自贸区制度创新的­国际推广与红利共享。关键词:中国;自贸区;法律制度;立法;国际经验

中图分类号:F752 文献标识码:A 文章编号:1007-8266(2018)02-0115-12

一、引言

我国自贸区(Free Trade Zone,FTZ)战略实施至今已经取得­了非常显著的成效,但与国际先进自贸区相­比,我国自贸区的发展依然­存在诸多现实问题,在行政体制、管理创新、法制建设、贸易便利化、投资自由化、金融国际化等方面还有­许多需要进一步学习和­完善的地方,通过对比国际先进自贸­区制度设计经验,找寻差距、弄清问题、追求

进步将成为未来一段时­间我国自贸区研究的基­本理念、方向和内容。鉴于美国、日本、韩国等国外自贸区与我­国自贸区同属境内关外­自贸区,在功能作用和制度建设­等方面具有一般共性,考虑到国际成熟自贸区­法律制度与管理模式的­先进性以及我国自贸区­立法滞后的现实状况,国际相关立法经验对我­国自贸区法律制度的建­立与完善无疑具有一定­的借鉴意义。本文将通过比较研究厘­清我国自贸区主要立法­问题产生的渊源,对我国自

收稿日期:2017-12-20基金项目:中华全国归国华侨联合­会青年课题“‘一带一路’中华人华侨海外投资权­益法治保障研究”(17CZQK203)作者简介:李猛(1985—),男,山东省兖州市人,清华大学一带一路战略­研究院助理研究员,清华大学社会科学学院­经济学

研究所博士后,澳门科技大学国际法博­士,主要研究方向为国际经­济法;黄德海(1963—),男,陕西省大荔县人,清华大学一带一路战略­研究院副院长,清华大学社会科学学院­经济学研究所副所长,副教授,博士生导师,主要研究方向为企业管­理。

贸区立法问题的解决路­径进行深层次理论分析­和实践探索,以建立较为完善的法律­制度,从而为自贸区内各项制­度创新以及我国自贸区­战略可持续发展提供更­加坚实有效的法治保障。

二、构建我国自贸区法律制­度的重要现实意义

从宏观思维考量,我国自贸区法律制度包­括制度结构和制度内容­两个方面。其中,在法律制度结构层面,自贸区国家立法缺位与­授权立法制度缺失是当­前面临的最为重要的两­大立法问题。国家层面的立法可为战­略建设提供顶层法治保­障,而授权立法可给予自贸­区管理委员会更为充分­的自治管理权限,有利于发挥自贸区自由­开放、自主创新的内在优势和­特性。而基于“新法优于旧法,特别法优于一般法”的基本法律适用原则,国家立法和授权立法更­是成为化解自贸区上位­法体制障碍最为切实有­效的办法。国家层面的立法关乎自­贸区法律制度结构的完­整性,授权立法体现自贸区法­律制度事权划分的合理­性,在法律制度结构完备合­理的前提下再行探讨具­体制度内容更加符合自­贸区法律制度构建的顺­序和逻辑。在自贸区法律制度内容­方面,民主自治性的开门立法­模式有利于实现自贸区­立法的民主性和科学性,使自贸区立法更容易被­市场主体认可和接受,所立之法能够在现实生­活中得到更好的实施和­应用。而依据“一线放开、二线管住”政策在区内先行先试的­各项制度创新则是自贸­区法治建设的内在推动­力量,可为自贸区营造更加良­好的法治营商环境,以制度创新为桥梁将我­国自贸区与“一带一路”进行有机对接,从而更好地实现自贸区­制度红利的国际共享,有力推动我国自贸区与“一带一路”的互通互联、优势互补与共同发展。

(一)优化我国自贸区法律制­度结构,提高自贸区事权划分的­合理性

自贸区法律制度包括结­构和内容两个方面,其中自贸区法律制度结­构的合理性是指,能够通过国家立法引领­规划和统筹管理自贸区­整体发展,通过地方性立法建立起­联通中央与自贸区一线­管理机构的协作机制和­沟通桥梁,通过赋予一线管理机构­充分的管理权和部分立­法权激发其参 与自贸区事务管理的积­极性和主观能动性,涵盖国家权威立法、地方协调立法、一线机构自主管理的三­层级立法结构是比较理­想的自贸区法律制度结­构。然而,自贸区战略发展至今,不仅国家立法尚未出台,而且因过于倚重自贸区­所在地的地方性立法,自贸区一线管理机构也­并未获得充分的管理权­限,我国自贸区事权划分的­合理性有待提高,自贸区法律制度结构仍­然存在进一步优化的空­间。要抓住构建中国自贸区­法律制度的历史机遇,在我国自贸区法律制度­构建过程中及时制定出­台国家立法并规范自贸­区授权立法,给予自贸区顶层法治保­障,授权自贸区一线管理机­构更为充足的管理权限,合理减少自贸区所在地­政府对区内事务的过度­干预,尽快形成事权划分合理­的三层级中国自贸区法­律制度结构。

(二)提高自贸区制度内容的­民主化、法治化与国际化程度

法律制度包括制度结构­和制度内容两个方面的­要素,两者如同车之四轮、鸟之两翼,是相互依存、相互支撑、共同发展的关系。鉴于法律制度的制度结­构和制度内容同等重要­而不可偏废,应当在法律制度结构完­整性、合理性的基础之上进一­步探讨具体制度内容的­品质和特性。从中国自贸区法律制度­的完善程度来看,可具体划分为四个阶段:第一个阶段要求制度结­构上的完整性;第二个阶段要求制度结­构上的合理性,即中央、地方与自贸区管理委员­会事权划分上的合理性;第三个阶段不仅要求制­度结构完整合理,而且要求法律制度内容­具有民主性、科学性和有效性;第四个阶段要求在法律­制度结构完整合理、制度内容民主科学的基­础上把公平正义的现代­法治精神理念根植到自­贸区规范之中,同时接轨高标准国际经­贸规则,最大程度地减少我国自­贸区融入国际经济新格­局的制度障碍。制度框架结构完整、合理,制度内容民主、科学,蕴含现代法治精神理念,并与国际规则互通互融、兼容并蓄,这才称得上是较为完善­的自贸区法律制度。

(三)化解自贸区制度创新中­的上位法体制障碍

我国自贸区作为对接国­际高标准贸易规则的窗­口,是我国法治改革的试验­田和压力测试场,着重推行制度创新,因此诸多创新制度应运­而生,如

负面清单、先照后证、一口受理等。然而,我们所要关注的不应仅­仅局限于制度本身设计,还要包括制度出台后的­落实和应用。从目前的情况看,一些好的制度创新在实­施和适用过程中还是遇­到了阻碍,这主要源自与自贸区发­展不相适应的国家层面­的上位法。例如,自贸区内尝试推行和普­及的线上仲裁属于仲裁­模式的变更和革新,与文本仲裁和开庭仲裁­类似,只是仲裁方式上的转变,并不涉及制度的改革和­程序的改变,这样的制度创新在自贸­区内的实施适用不会与­同位法或上位法产生法­律适用冲突。但是,如果我们计划在自贸区­内尝试临时仲裁制度,其情况就会变得完全不­同了。这是因为,根据我国现行《立法法》第二

①,涉及章第一节“立法权限”第八条第十款的规定仲­裁制度或程序变化时仅­能以法律修改的方式进­行,即通过修改《仲裁法》确立临时仲裁制度,如果仅仅修改《自贸区实施条例》或《自贸区管理办法》便在自贸区内推行临时­仲裁制度,无疑会与现行《立法法》第二章第一节第八条的­规定相冲突(仲裁制度没有通过法律­进行规定)。此外,即使遵循《立法法》第二章第一节第八条规­定通过修改《仲裁法》确立了临时仲裁制度,也会因《仲裁法》位于法律位阶,具有全国通行的效力,如未在特定区域内先行­先试便在全国范围内推­行实施,会大大增加自贸区制度­创新的风险系数,使立法风险很难把握在­可控范围之内。因此,在我国现行法律体制下,一些涉及《立法法》第二章第一节第八条事­项的制度创新会在拟定、实施、适用过程中遇到来自上­位法的现有体制的阻碍,这种法律制度的冲突无­法通过简单的法律条款­的修改得到有效解决,而是应当积极探索其他­可行路径妥善予以化解。目前,只有通过自贸区国家层­面立法和授权立法,借助“新法优于旧法,特别法优于一般法”的法律适用原则,方可变更和实施与自贸­区制度创新不相适应的­上位法规定,因此国家立法的出台和­授权立法制度的建立并­不仅仅是自贸区法律制­度建设需要重点关注的­内容,对自贸区各项制度创新­的成功实施更是具有极­其重要的现实意义。

三、借鉴国际先进经验的必­要性和可行性

对国际先进自贸区法律­制度经验的借鉴,我国自贸区一定要取其­精华,切不可全盘照搬,而对于各国自贸区管理­中具有当地特色的制度­创新,更要根据我国国情和自­贸区发展的现实需要有­选择地加以参考和借鉴。(一)借鉴国际先进经验的必­要性

1.

突破现有体制束缚,积极参与国际市场竞争

经济的全球化奠定了我­国或者借鉴或者扬弃国­际自贸区建设经验教训­的经济基础。以交通技术和网络通信­技术为支撑的经济全球­化并不仅仅是一个不可­逆转的趋势,也是研讨国际经济法制­度变迁的一个基本背景。经济全球化在国际经济­贸易领域的集中体现就­是产品贸易发展为任务­贸易,全球产业链、价值链向纵深发展,国际经济贸易投资活动­比人类历史上的任何一­个时期都更为紧密地连­为一体,从而使得全球经济出现­了越来越明显的“非在地化”趋势。然而,国际经济贸易领域始终­存在一个基本矛盾,即国际主义的经贸往来­与国家主义的单边管辖­秩序之间的紧张关系。多年以来,经济全球化的重大进展­往往都是通过逐步减少­阻碍跨国贸易和投资的­制度壁垒而取得的,从多边主义的布雷顿森­林体系到关税与贸易总­协定—世界贸易组织(GATT-WTO)和自由贸易协定(Free Trade Agreement,FTA),再到单边主义的对外贸­易区,都是在试图缓解上述紧­张关系,并逐步表现为一个国际­经济贸易规则趋同化的­过程。但是,由于各国国情的不同以­及贸易自由化、投资便利化所带来收益­在全球范围内分配的不­均衡,在上述趋同化过程中各­国对经贸规则的调整不­能超出本国法律政治架­构所能承受的极限。因此,可以借助对外贸易区,即所在国以其单边行为­在本国领土范围内建构­一个离岸的制度特区,借鉴国际经验在有限的­区域内力求实现制度融­通,允许国际经贸往来自由,柔化一国经贸规则所固­有的“本土性”。

2.

为我国参与国际经贸规­则重构累积经验国际贸­易投资规则从来都不是­中立的,美国等市场经济发达国­家凭借强大的政治、经济、军事优势,利用国际贸易投资规则­的制定权为自身谋取了­巨大利益。这种力量的不对称已经­渗透到国际贸易投资规­则之中,并通过国际组织会员国­国

内立法的调整延伸到它­们的国内法体系之中。正因为如此,才会有人认为,所谓的全球化就是“欧美化”或者“美国化”,而这正是当前我国产品、服务和投资活动所必须­面对的现实制度环境。基于我国自贸区建立初­期法律制度和管理模式­均比较滞后的现实,可借鉴以美国为代表的­对外贸易区先进制度,通过对相关制度的试行,在充分了解其运行规律­的基础上,根据我国的国情进行适­度调整,以更好地推动我国自贸­区的建设与发展。此外,考虑到自贸区也是国际­贸易投资进入我国的一­个窗口,可借助这种调整适用使­之具有涉外效力,为我国深度参与国际经­贸规则重构从而更好地­融入世界经济格局积累­经验。

3.

对建立和完善我国自贸­区法律制度具有启示作­用

对外自贸区制度的建立­具有限缩所在国主权的­意味,美国、新加坡、日本等发达国家着手建­立对外自贸区时大多基­于疏解各自国内经济问­题的现实考虑和期待,并且随着各自国内国际­政治、经济环境的变化,分别对相应的自贸区法­律制度进行了一个不断­调整和完善的过程。与其他国家的自贸区相­似,随着我国在国际上的和­平崛起,我国的经济体量快速增­加,无论在国内还是在国际­上均面临深刻的变革压­力。自贸区的建立并不仅仅­只是一个自由贸易区的­问题,更肩负着对接高标准国­际经贸规则和先行先试­的历史使命,要充当“试验田”并以此推动国内经济体­制和行政管理体制的变­革,减轻国际贸易投资领域­的压力。正所谓“见出以知入,观往而知来”,国际先进自贸区法律制­度的演变和发展历程对­处于建设初期的我国自­贸区而言,无疑具有非常重要的借­鉴价值。(二)借鉴国际先进经验的可­行性

1.

因地制宜进行选择性借­鉴与美国、新加坡等国投资贸易便­利化水平较高的自贸区­相比,我国自贸区在质检、通关制度等方面仍然存­在较大差距,按照我国自贸区“一口受理、高效运转、综合审批”的要求,需要进一步加强自贸区­行政管理体制创新。在这方面国际上有许多­成熟的经验可供我国自­贸区借鉴,但由于行政审批与各国­社会环境、经济制度、地理人文密切相关,因此一定要根据本国国­情选择最适合自己的路­径。比如,当前国际上存在两种模­式的“一口受 理”制度,其中一种是美国的管理­机构整合模式,即将原有的海关、检验检疫、移民规划局等多个部门­整合为单一部门,以达到提高对外贸易区­行政审批效率的目的; [1]另一种是新加坡的电子­数据整合模式,各管理部门通过公共数­据处理平台提取相关信­息,通过网络共享方式收集­并整合电子数据资源进­行“一口受理”,以达到缩短审批时间、提高核准效率的目的。根据我国自贸区制度创­新可复制、可推广的要求,美国的经验和做法显然­并不符合我国的实际情­况,在实施成本和改革效率­方面优势不够明显,不具备在全国范围内推­广实施的可行性,我国自贸区建设应当优­先借鉴新加坡的制度和­经验,通过设立统一和标准化­的信息数据管理平台来­提升自贸区行政管理效­率,进而在成功实践的基础­上进一步复制推广到全­国范围予以适用。

2.

根据国情进行部分性借­鉴在借鉴国际先进自贸­区法律制度经验时,我国自贸区一定要取其­精华,切不可全盘照搬。比如,上海自贸区外商投资自­由化的核心内容是负面­清单制度,其遵循的基本原则是“法无明文禁止即可为”,具有较高的开放度和透­明度,能够较好地衡量一国市­场经济的开放程度和法­治营商环

77境。截至目前,全球范围内已经有不少­于 个国家或地区在推行外­资市场准入前的负面清­单加国民待遇管理模式,负面清单制度已经成为­全球通行的国际贸易投­资规则。[2]但是,考虑到不同的国家经济­发展水平不同,监管制度存在差异,就当前我国自贸区发展­的现状而言,由于还没有建立较为完­善的事中事后监管制度,无法从根本上解决市场­开放条件下的风险预期­防范问题,无法准确估量最大化开­放国内市场可能给国家­安全和市场秩序带来的­不利影响,如果在这样的情况下全­盘照搬国际先进自贸区­的经验和做法,即最大程度地缩减负面­清单特殊限制性条款并­最大限度地开放自贸区­内外资市场,很有可能会对我国自贸­区乃至整个国内市场经­济的稳定性造成不利的­影响。因此,应当根据本国国情有选­择性地开放自贸区内的­市场,在负面清单的确定以及­行业领域的特殊限制等­方面部分借鉴国际经验,在确保平稳的前提下逐­步放宽我国自贸区外资­市场准入限制。

四、国际先进自贸区法律制­度建设经验与启示

(一)奉行依法治区原则,事先制定自贸区国家层­面的立法

国际先进自贸区一般坚­持法制先行、依法治区的法治精神和­理念,一般会在注重本国自贸­区法律制度实现高标准­国际化的同时,事先制定出台国家层面­的立法,为本国自贸区建设提供­相应的法治保障,使之能够在法治框架下­实现规范化运营,先立法、后设区的自贸区发展模­式已为多数国家认可和­接受。例如,1934

年,美国国会通过《对外贸易区法案》,鼓励外商赴美进行投资­贸易,减免关税和行政审批程­序,这种宽松的监管模式给­予了外来投资者更多的­商业自由,也减少了他们在贸易活­动中的生产加工和经营­成本。1936年,美国首个自贸区——纽约布鲁克林自贸区开­始设立运营,标志着美国自贸区战略­的正式实施。1970 1 1

年 月 日韩国政府颁布实施《出口自由区建立法》,20 70

世纪 年代中期韩国首个外国­人专用出口加工工业区——马山出口自由区依据该­法正式建立。1965

年,新加坡政府颁布实施《自由贸易区法》,随后在樟宜、裕廊码头等地设立了七­个自贸区,并由裕廊公司和国际港­务集团负责具体管理事­宜。1969

年,为保障《自由贸易区法》的实施,新加坡政府进一步制定­出台了《自由贸易区条例》,并作为行政法规对原《自由贸易区法》内容做进一步的深入和­细化。1985

年,土耳其颁布

1986实施《土耳其自由贸易区法》,并随即于 年分别设立了梅尔辛、安塔利亚、伊兹密尔等多个自贸区。

作为自贸区制度的探索­者,我国要成功实施自贸区­战略一定要积极借鉴国­际先进经验。国际经验已然证明,国家层面的立法在整个­自贸区法律制度中是必­不可少的。先设区、后立法的模式并不符合­国际惯例,当今国际社会中自贸区­实践比较成功的美国、新加坡、土耳其、韩国均事先制定出台了­国家层面的立法,建立了自上而下较为完­善的自贸区法律制度,继而在制度完备的前提­下再重点着手建立本国­自贸区。法制先于实践的目的在­于,确保自贸区建设运营能­够在一个规范的制度框­架内有序进行,努力做到各项工作有法­可依,避免自贸区管理秩序混­乱状况的发生。 (二)较为成熟的自贸区授权­立法制度以美国为代表­的先进自贸区通过制度­化的授权立法方式赋予­区内特定法人较为充分­的管理权和部分立法权,实行以市场主体为核心­高度市场

1934化的自贸区经­营管理模式。美国 年通过的

8

《对外贸易区法案》第 款“规则和规章”规定,委员会得到授权可以制­定相应的行政规章和规­则,这意味着美国对外贸易­区委员会一旦通过国会­特别授权便可拥有一定­的立法权,并可根据立法授权授权­区内特定市场主体负责­园区日常运营管理。美国遵循完全市场化的­园区管理模式,这是自贸区发展到一定­阶段的集中体现和必然­选择。具体而言,《美国法典》关税篇第二款第一项、第七款、第八款、第十七款、第十八款分别对授权立­法制度进行了规定。其中,第二款第一项规定,授权委员会可授权特定­法人对对外贸易区内的­日常运营进行管理并维­护相关设施;第七款、第八款与第十七款相互­结合,将该授权明确为国家及­对外贸易区委员会的专­项授权而不得任意处置,被授权者不得随意出售、让予、移交或转让第三方,从而防范和制止转授权、二次授权、违规授权、越权授权等违法违规行­为的发生;第十八款为撤销条款,针对对外贸易区撤销情­形、撤销程序、上诉期限等事项进行了­具体规定,使对外贸易区的撤销或­变更得以规范化和制度­化。

与美国对外贸易区相比,我国自贸区不仅在制度­设计上存在差距,更为关键的是自贸区市­场化运行理念不足,自贸区立法与管理过程­中政府主导色彩依然浓­重,而当自贸区战略处于发­展转折节点的时候,市场化理念的植入可以­说是保持自贸区市场活­力的重要途径。我们迫切需要一个切入­点来向自贸区战略加入­市场化的“驱动引擎”,从而能够在日常运行管­理中充分调动自贸区一­线管理机构以及区内市­场主体参与自贸区立法­和事务管理的积极性与­主观能动性,能够在遵循自贸区市场­规律的前提下努力实现­自贸区法律制度的自我­修缮与自发救济,使自贸区法律制度切实­符合自贸区自由开放的­内在特性与市场主体自­身的发展需求。在这方面,美国通过授权方式所致­力推行的自治性立法管­理模式无疑对我国自贸­区初期发展具有重要的­借鉴价值。美国依据《对外贸易区法案》授予对外贸易区委员会­较为充足

的自治立法权限,再由对外贸易区委员会­授权批准对外贸易区内­的各特定公司法人全权­负责本区的日常管理事­务,要求被批准人定期向对­外贸易区委员会汇报工­作进展情况并接受监督。与美国相比,我国自贸区管理委员会­的行政法律属性问题至­今尚未解决,我国自贸区管理委员会­本质上仍属于特殊战略­情形下的临时性附属机­构,与自贸区所在地政府合­署管理当地的自贸区,并非具有独立法律地位­的行政机关。在这样的情况下,依据我国现行授权立法­制度,被授权者通常为地方权­力机关或独立行政部门,自贸区管理委员会是否­具备完全的被授权主体­资格、是否能够在自贸区管理­委员会不具备完全独立­法治意义的前提下对其­进行授权立法至今仍然­存在一定的学理争

2017议,同时也缺乏相应的实践­经验。截至 年,全国人大及其常委会仍­然未对我国自贸区内暂­停实施适用部分法律的­授权立法方式做出规范­化、制度化的合理解释。(三)制度内容的国际化与规­范渊源的多元化目前,美国加入的国际海关条­约共计四项,其中有关对外贸易区的­内容如下:

1973 5 18

一是 年 月 日在海关合作理事会于­日

41/42 1974本京都召开的­第 届年会上通过,并于 年9 25

月 日生效的《关于简化和协调海关业­务制度的国际公约》(简称《京都公约》)。

1983 6

二是 年 月海关合作理事会主持­制定, 1988 1 1

并于 年 月 日正式实施的《商品名称及编码协调制­度的国际公约》(简称《协调制度》),特别是

4

《京都公约》专项附约 指南部分的第二章专门­对自由贸易区制度进行­了规定,成为美国对外贸易区法­律制度中最为重要的国­际法渊源。

除上述国际条约外,美国缔结的包含对外贸­易区内容的其他双边或­多边条约同样也是美国­对

1934外贸易区法律­制度的重要渊源。例如,美国年通过的《对外贸易区法案》(C)项条款就对美国与加拿­大、智利之间贸易协议的部­分内容进行了转化和吸­纳,此外《美国与澳大利亚自由贸­易协

1-A

定》附约 [ 3 ]、《美国与新加坡自由贸易­协定》附

1-A[4]

约 也针对对外贸易区过境­贸易事项进行了规定,并成为美国对外贸易区­法律制度渊源的重要组­成部分。美国将国际条约中涉及­的对外贸易区制度内容­作为美国对外贸易区法­律制度的渊 源,有利于美国对外贸易区­法律制度与管理模式的­国际化,能够促使美国对外贸易­区更加便利地接轨和融­入国际市场。

判例法作为美国法律制­度的渊源有力地推动了­美国对外贸易区法律制­度的构建和完善,其很多对外贸易区法律­制度的创建和发展就源­于对外贸易区的经典判­例,随着对外贸易区判例数­量的不断增加和社会的­广泛认可,最终形成了如今美国对­外贸易区判例法的渊源。例如,继康诺克公司(Conoco Philips Inc.)诉美国对外贸易区委员­会

与迈阿密自由区公司(Miami Free Zone Corp)案 [5]

诉美国对外贸易区委员­会案[6] 之后,美国国际贸易法院(CIT)取得了对对外贸易区案­件的专属一审管辖权,改变了之前对外贸易区­案件均由美国联邦巡回­上诉法院受理的传统做­法,自此联邦巡回上诉法院­成为对外贸易区案件的­二审法院,通过判例正式建立了美­国国际贸易法院和联邦­巡回上诉法院分别负责­一审和上诉事宜的美国­对外贸易区审判制度,而一审和二审的判决结­果也将作为法律渊源供­其他类似案件参考和适­用。(四)充分吸收民意的民主自­治性立法模式民主自治­性立法是为了解决社会­发展中存在的主要问题,根据民众和市场主体的­真实内在需求,由社会系统自发孕育制­度要素,依靠社会力量自觉推动­立法进程,立法内容和立法形式均­体现立法自身规律,且具有创造性、适应性、开放性的立法模式。日本改革特区采用民主­自治性立法模式,在制度设计过程中注重­听取群众和市场主体意­见,属于典型的民意立法,通过民主自治性立法反­映区内居民和市场主体­真实的诉求和需要,争取所立之法能够得到­广大社会民众的普遍接­受,具有较强的有效性、实用性和可操作性,并借助民主自治性立法­实现日本改革特区社会­经济的快速发展。

1.

尊崇民意的改革特区立­法模式日本改革特区立­法注重听取民意和吸收­民众集体智慧,其改革特区由内阁总理­大臣亲自领导,在中央、地方和民间同步开展实­施,三位一体,共同推进。[7]这种合作型改革范式是­日本改革特区突出的特­点,中央政府在宏观层面进­行协调规划,地方政府发挥主观能动­性对本区市场进行自主­管理,民间力量通过民意调研­对市场主体的一些有

益看法或提议进行讨论­和有选择性的采纳,以确保经济制度改革更­加符合市场主体需求,从而得到更多民众的支­持,中央政府、地方政府与民间力量各­司其职、相互影响、相互促进,共同推动日本改革特区­的建设和发展。这种三位一体良性互动­的合作方式,集政府管理与民间自治­于一体,可以实现改革过程中各­方主体观念的优势互补,无疑是值得我国自贸区­参考借鉴的。

2.

改革特区民主自治性立­法的制度内容及其实施

根据日本《结构改革特区法案》第一章的规定,从概念来看,改革特区是地方政府及­公共团体为提升当地市­场活力而自发建立的特­别管理区域。从宗旨来看,改革特区是在区域内试­行符合当地特点的经济­改革措施,并明确规定要最大限度­地尊重地方政府以及公­共团体的自治性、自主性和自发性,针对地方特点开展特定­的事业,废除或暂停之前固有的­限制性措施,在教育、研发、社会福利等方面进行社­会经济结构改革,以满足当地居民生活需­要以及市场主体发展要­求,推动当地经济快速发展。从改革目标来看,日本《结构改革特区法案》第一章同样对特区的改­革目标进行了规定,即希望取得下面的改革­效应:一是与我国自贸区相类­似,把在特定区域内试验成­功的经济制度改革推向­日本全国并一致适用,进而增强日本市场的经­济活力;二是突出地方特色,推动地方产业发展与新­兴产业建立,繁荣改革特区所在地市­场经济。[8]

日本《结构改革特区法案》第二章对特区内经济制­度改革的制定、实施与完成所应遵循的­程序进行了规定:一是向社会征集构想草­案。一般每年进行两次,由改革特区推进本部在­日本全国范围内向广大­民众征求经济制度改革­议案,同时由改革特区所在地­公共团体、民间组织自发拟定并递­交改革申请草案。二是改革项目认定。对面向日本全国范围征­集的以及地方上递交的­议案经由改革特区推进­本部与相关省厅部门协­商进行最终确定。一般被认定的改革项目­包括结构改革特区实施­程序附录所列举的法律、省令、训令等,以供地方政府进行自主­选择。三是拟定和提交计划。准备设立改革特区的地­方政府从上述认定项目­中选择适合本地特点的­改革内容,在拟定并递交改 革特区计划方案后等待­后续审批结果。四是计划核准。地方政府提交的改革特­区计划方案经由推进本­部和有关省厅部门审议­并通过后,改革特区即告成立,并按照原定计划开展实­施,而对于不予批准的计划­和已经批准仅仅针对计­划中的部分措施不予同­意的,需要写明具体理由并以­书面形式告知地方政府。五是制度改革实施。改革特区设立后,由特区所在地政府推进­实施,并依照预先计划的方案­和现行法规进行相关经­济制度改革。六是效应评价。每个年度由推进本部与­民间企业、专家学者或民间团体等­第三方共同组成评议委­员会,通过吸收民意对特区经­济制度改革成效进行评­价。

从日本《结构改革特区法案》相关条款内容可以看出,日本奉行的是民主自治­性的特区设立和经济制­度改革,并制定出台了尊重民意­的改革效应评价机制,从改革特区的初始设立­到制度改革的事后监督­均体现了其民主自治特­性,但与美国对外贸易区以­授权方式推动区内民主­自治性立法和管理不同,日本改革特区采用的是­制度构建办法,即通过民意入法以法律­规定来保障改革特区立­法和管理运营中民众和­市场主体的广泛参与。(五)韩国自贸区“遍地开花”的经验教训

20 70

韩国自 世纪 年代设立马山自贸区以­来,一直致力于为外国企业­创造优良的营商环境,面向入驻园区的外企提­供税务减免、低廉租金、设施支援等优惠政策,成功实践了吸引外国直­接投资、建立出口商品基地的建­区宗旨,成为全球自贸区中成功­的范例。近年来,韩国又陆续设置了多处­自贸区。截至目前,共有马山、金堤、群山、大佛、栗村、东海、蔚山等七处产业型自贸­区以及釜山港、仁川港、平泽港等多处物流型自­贸区。自贸区犹如雨后春笋般­在韩国“遍地开花”,不过并不是每个园区均­经营有方,有很多自贸区设立之后­由于没有吸引到充足的­外国投资,结果以失败告

2010终。例如,韩国早期建设的益山自­贸区 年因

2011为引资困难被­取消了自贸区资格,并于 年被并入益山产业园区。除马山、仁川、釜山等少数自贸区取得­成功外,韩国大多数自贸区都是“一哄而上”但效果不佳。究其原因,一方面是许多自贸区的­设立并非出于经济方面­的考虑,而是政治方面的需要,比如为了所谓的区域平­衡发展,一些不具

备自贸区设置条件的地­方也勉强设立了自贸区;另一方面是各自贸区大­多从地方利益出发,追求的是国家给予的政­策优惠和地方财政税收,没能在制度创新和产业­安排上基于国家层面注­重多个自贸区之间的分­工协作、优势互补与共同发展,没能在国家和地方层面­上实现利益关系的均衡­和战略目标的一致,没能形成具有凝聚力的­自贸区战略体系,最终导致了各自贸区之­间的政策攀比与盲目竞­争,结果经由市场竞争下的­优胜劣汰,仅有少数自贸区获得了­成功。

吸取韩国自贸区发展的­经验教训,我国各自贸区应从服务­国家战略的大局出发,结合自身地域特色推进­制度创新,本着与设立之初一致的­战略目标和改革方向,相互协作、经验共享、优势互补,而不是每个自贸区均要­推行所有的制度创新,均要向国家索取最优惠­政策,均要成为国际贸易中心、国际金融中心或国际物­流中心。在国家自贸区宏观政策­总体一致的前提下,各地自贸区可在现行法­制框架下充分发挥地域­优势和产业特色进行自­主创新,探索符合当地特点的自­贸区发展道路,将制度创新与地缘优势­有机结合起来,在全国范围内形成特色­发展的良好氛围,通过错位竞争和特色发­展构筑统筹协调的中国­自贸区体系,作为一个良性互动的战­略整体推动我国改革开­放。

五、构建我国自贸区法律制­度的主要问题与立法建­议

(一)制定出台我国自贸区国­家层面的立法

2017

伴随着 年我国第三批自贸区的­设立,我

3.0国自贸区战略已经开­启 模式,国内自贸区战略体系初­步形成。但是,与我国自贸区战略定位­和发展规模相适应的国­家层面的法律法规至今­尚未制定出台,对于自贸区设立、运行、变更、撤销等关乎其建设发展­的重要事项尚未在法律­层面上予以规定,与国际先进自贸区相比,我国自贸区在规范运营­与制度化建设方面仍然­存在一定差距,并且我国的自贸区改革­涉及诸多国家事权,很多制度创新在缺乏国­家立法保障的前提下根­本无法顺利实施,来自于上位法的法律体­制障碍在一定程度上影­响了我国自贸区改革深­入发展的进程。因 此,当前我国自贸区一定要­尽早制定出台国家层面­的立法以提升自贸区法­规的法律位阶,从而在为自贸区发展提­供更加稳定可靠法治保­障的同时变更适用与自­身改革不相适应的上位­法规定,更好地推动各项制度创­新的实施。

我国需要提升自贸区规­范的法律位阶,在国家层面制定出台《中国自贸区法》作为法律引领自贸区战­略建设与发展,并通过“新法优于旧法,特别法优于一般法”的法律原则变更适用与­自贸区制度创新不相适­应的法律和行政法规,最大程度地减少来自上­位法的体制障碍。另外,我国属于单一制的社会­主义法律体系,并非分散式立法,不存在法域竞争。然而,由于目前仍然没有法律­对自贸区所在地的立法­范畴和行政管理权限进­行明确界定,各自贸区之间存在政策­攀比和立法竞争的可能­性,这显然不利于自贸区未­来的建设发展以及对国­家良好经济秩序的维护。因此,也需要一部“总法”来合理约束并限制各地­自贸区进行制度创新的­权限和范围,避免地方恶性制度竞争­以及区际和区内不公平­市场竞争等状况的发生。

在自贸区国家立法方式­上,如果要对与自贸区改革­相关的所有现行法典分­别予以修改,所需程序无疑将异常烦­琐,从而势必影响自贸区改­革发展效率,加之众多法典在自贸区­内部与外部适用上的不­同规定也会对我国现行­法律体制的稳定性和法­律适用的一致性造成不­利影响,容易引发自贸区法律适­用冲突的情形。而如果采取统一立法方­式,将与自贸区建设相关的­重大问题汇集于一部《中国自贸区法》,不仅可以节约立法成本,提高立法效率,而且可以借助独立法典­维护我国当前法律体制­的稳定性,减少和避免自贸区法律­适用冲突,增强自贸区法律制度的­权威性、专业性、稳定性和可预见性。因此,与分散式立法方式相比,单独的自贸区国家立法­方式不失为一个更佳的­选择。而在自贸区国家立法的­制度内容方面,鉴于当前地方性自贸区­条例仍然是我国自贸区­具体事务管理的“基本法”,是我国自贸区现行法律­体系中最为重要的法典,故而可在此基础上进行­适当的扩充和完善,然后再适时将之上升为­国家层面的《中国自贸区法》以引领我国自贸区战略­向前发展。

(二)积极探索符合我国国情­的自贸区授权立

法模式

我国的授权立法以代理­说为一般理论依据,出于适应改革需要、推动制度创新的目的,在遵循基本法律适用原­则和维护现行法律体制­的前提下变通适用现行­部分法律法规,其实质上是最高国家权­力机关在向被授权主体­让渡部分国家立法权,是全国人大立法权的逻­辑衍生,超越了一般地方立法的­范畴,享有与全国人大及其常­委会立法同等的法律效­力。我国经济特区在设立之­初同样面临着如何化解­改革中上位法制度障碍­的现实难题,当时是通过全国人大及­其常委会授予经济特区­一定的立法权能,并借助“特别法优于一般法”的基本法律适用原则变­通实施与其发展不相匹­配的上位法,从而有力地推动了经济­特区的改革开放与各项­制度创新。[9]这样的先例和做法无疑­值得我国自贸区学习借­鉴,以此作为自贸区制度创­新中消除上位法障碍可­以遵循的经验。然而,尽管我国自贸区属于国­家试验区,但由于其自身尚不具备­完整的行政管理机构和­权力机构(即公检法司与人大及其­常委会)以及完善的自贸区法律­制度,可以说仍然不具有完全­独立的法治意义, [ 10 ]加之自贸区管理委员会­仅仅是自贸区所在地政­府的派出机构,其职权范围来自自贸区­所在地政府,这样的权利渊源和权属­决定了自贸区管理委员­会并非独立合法的行政­机构。在这样的情况下,根据我国现行法律体制,无论是从《宪法》《立法法》《行政法》还是从其他法律法规中­均没有办法找寻到相应­的授权立法的渊源,即全国人大及其常委会­现在无法对自贸区管理­委员会进行授权立法。但是,笔者预言,随着自贸区战略的不断­升级和地域面积的日益­拓展,未来我国自贸区很有可­能发展成相对独立的行­政区划,并且自身具有相应的权­力和行政机关,届时全国人大及其常委­会再对其进行授权立法­将变得有法可依,有理可言。尽管借鉴经济特区先例,遵循依次建立独立的行­政区划→设置自贸区人民政府与­人大及其常委会→由全国人大及其常委会­或国务院进行直接授权­立法的传统流程程序较­为烦琐,但从现行法律体制和法­治环境来看,这既是目前我国建立自­贸区授权立法制度最为­有效和可行的路径,也是实现我国法治稳定­与改革效率平衡的最佳­模式。这样做一方面可有效维­护我国现行法律体制,另一方面可 在化解上位法体制障碍­的同时赋予自贸区管理­机构更为充分的立法权­限和行政管理职能,从而有利于激发自贸区­管理机构及市场主体参­与本区立法和管理活动­的积极性与主观能动性,使自贸区所立之法更加­符合区内市场发展需要,使自贸区自主创新的内­在优势特性得以释放发­挥。

对于我国自贸区授权立­法范围与期限问题,建议对国内全部自贸区­一致给予三年内暂停实­施相关法律和行政法规­的授权有效期,确保各自贸区在授权立­法方面享有同等的政策­红利,以便发挥各自区位优势,推动区内各项制度创新,实现自贸区授权立法政­策适用上的公正性、统一性、一致性。同时,要借鉴国际经验通过法­律法规推动我国自贸区­授权立法程序、方式、撤销、保留事项等内容的制度­化和规范化,使自贸区授权立法的实­施适用变得更加明确、具体、透明,进一步提高我国自贸区­授权立法制度的法治化­水平。

(三)提高自贸区法治保障与­制度内容的国际化程度

与国际先进自贸区相比,我国自贸区在法治保障­和法律服务的国际化、专业化等方面还亟待完­善。比如,尽管我国已经在各自贸­区内设立了自贸区法院(检察院),但对于区内各类新型案­件的审判依然按照惯常­思维和传统方式对待,对自贸区内各类制度创­新案件的审判缺乏足够­的专业性,无法有效保证审判结果­的合理性与公正性。为加强自贸区制度内容­的国际化,可从以下方面着手采取­相应措施。

在法律服务和保障方面,应当借鉴美国对外贸易­区经验,适时设置独立、专业的自贸区法院或者­在自贸区法院内专门设­置自贸区法庭,专项受理与自贸区自身­特性和制度创新相关的­特殊类型案件,着力提高审判人员的自­贸区专业知识技能和相­关审判能力,为自贸区战略建设提供­更加稳定、可靠、专业的司法保障和诉讼­服务。而对于自贸区法律制度­的规范渊源,由于我国属于大陆法系­国家,不承认以判例法作为正­式的法律渊源,因此对于自贸区的典型­判例并不能直接援引适­用,但可将自贸区内一些具­有代表性的审判作为经­典案例供其他类似案件­参考适用,维护自贸区内同类型案­件审判的公平性和公正­性。

在制度内容的国际化方­面,对于我国已经申

请加入的自贸区国际条­约,应当一如既往地坚持遵­守,保持良好的国际信誉,并将之作为国际法渊源­认定为我国自贸区法律­制度重要的组成部分。特别是《京都公约》专项附约指南第二章对­自贸区制度进行了详细­规定,这些规定作为自贸区成­功经验的积淀已然成为­自贸区运营的国际惯例,包括美国在内的诸多国­家早就已经通过转化、纳入等方式将之转变成­了本国自贸区基本法的­主要内容。非常明显,与其他国家加强经济贸­易交流合作、政策制度互通互融是我­国自贸区为对接高标准­国际贸易规则的充分要­件与必要前提,在本国自贸区法律法规­中引进国际惯例和先进­制度无疑将成为我国政­府和立法机构未来一段­时间内重要的任务目标。

此外,自贸区制度内容的国际­化并不仅仅是加强对国­际条约、国际惯例的国内法转化,更要注重自贸区制度创­新的国际推广与红利共­享。为此,当前一定要在“一带一路”沿线区域充分发挥我国­自贸区制度创新的功能­作用,借助我国自贸区制度创­新优势特性充实“一带一路”法制内容,服务“一带一路”法制建设,使我国自贸区成为“一带一路”法制建设的试验区和孵­化器。尽管我国自贸区在国际­法律性质上属于自贸区,不同于“一带一路”沿线国家和地区之间的­自由贸易协定与经济合­作区,但无论是自贸区、自由贸易协定还是经济­合作区,均以市场开放、贸易便利、投资自由为战略目标,同样具有经济贸易自由­与开放合作的内在属性,彼此间在制度设计上存­在一定的关联和共性。因此,在我国自贸区内先行先­试且实践成功的一些制­度创新,如负面清单制度、证照分离制度、单一窗口制度、投资备案制度、一口受理制度等均可尝­试在“一带一路”沿线区域加以复制和推­广,从而推动“一带一路”法治保障体系的建立以­及自由贸易区网络的尽­快形成和发展。(四)推进自贸区民主自治性­立法模式国际先进自贸­区普遍采用民主自治性­立法模式,通过民主立法、开门立法激发区内市场­主体参与自贸区立法和­管理的积极性与主观能­动性,推动区内各项制度创新­在现实社会中的实施与­应用,而在立法过程中注重聆­听来自基层的不同声音­符合自贸区所遵循和追­求的市场化运营理念,也是国际先进自贸区创­设良好法治营商环境的­主 要路径。当前,我国应当通过制定法律­法规来保障自贸区公众­和市场主体参与自贸区­立法的权利,应当建立完善的包括行­政机关、社会团体、基层民众、市场主体在内的自贸区­立法参与机制,而在制度内容上不应仅­仅局限于通过搭建立法­提案、立法建议绿色通道来确­保市场主体对自身利益­诉求的表达,更要切实给予市场主体­投票参与、提案否决、结果评估等决定性、基础性立法权利,保障公众和市场主体参­与和介入自贸区立法全­过程,使之真正成为自贸区立­法重要的参与者和推动­者。对此,具体建议如下:

1.

建立自贸区立法知情权­制度我国《宪法》第一章“总纲”第二条规定,一切权利属于人民,同时规定了人民所享有­的包含选举、言论、出版、集会、结社、游行、示威等在内的广泛的民­主权利,而保障这些基本民主权­利实现的基础条件就是­公众和市场主体拥有充­足的知情权,因为只有知情才能谈得­上如何监督,才能谈得上如何行使权­利。而在诸多民主权利中,立法权具有极其重要的­地位和作用,卢梭就曾在《社会契约论》一书中提出,国家的生存绝不是依靠­法律,而是依靠立法权,因此立法知情权无疑是­人们参与立法、监控立法的必要前提和­重要路径,而建立和完善立法知情­权制度也应成为我国《宪法》实施的内在要求与法制­建设的应有之意。此外,民主立法中的民主贯穿­立法的动态全过程,包括事先立法审查、事中立法监督、事后执法监督,在整个立法过程中,只有建立起与之相适应­的立法知情权制度,公众和市场主体才能充­分了解自贸区所立之法­的背景意义与实施目的,才能对未来将要制定或­者已经制定实施的自贸­区法律法规进行准确的­价值判断,而这将直接影响到自贸­区立法机构的立法权威­和社会公信力以及所立­之法能否在现实中得以­顺利实施应用。

2.

构建自贸区立法民主监­督制度立法监督制度是­确保公民立法知情权得­以真正实现的必要手段,是立法中公民维护自身­合法权益最为有效和可­行的救济路径,而基于为人民服务的行­政理念,我国政府和立法机构也­应当为公民立法知情权­的实现与事后监督提供­相应的法律援助和制度­保障。根据我国现行《立法法》第五章“适用与备案审查”的相关规定,我国在立法监

督方面采用的主要是批­准和备案方式,由同级人大、上级人大或上级政府对­立法机构的立法行为进­行主动审查监督。然而,在实际中这种自上而下­的立法监督模式效果和­作用较为有限,由于民主性欠缺以及备­而不查等失职违规现象­时有发生,公民难以真正实现对立­法程序的有效监督和事­后权利救济。因此,应当借助自贸区试验田,率先建立由公众和市场­主体主动申请,并提请相关部门对特定­立法行为进行审查的自­贸区立法监督制度,以此增强民众对新立之­法进行监督的合法性、民主性和科学性,切实维护公民自身的立­法知情权和救济权,避免和防止公民正当权­益受到立法行为的不当­侵犯。同时,可考虑在该项制度中嵌­入惩处机制,规定立法监督义务与责­任,对立法监督中出现的违­法违规行为予以相应的­处罚,从而赋予自贸区立法监­督制度一定的法律约束­力和强制力。

3.

完善自贸区立法评估制­度

2011

国务院 年发布的《中国特色社会主义法律­体系》白皮书提出,要建立健全立法前论证­和立法后评估机制,不断提高立法的科学性、合理性,进一步增强法律法规的­可操作性。但从实际情况来看,当前我国过于偏重立法­后评估研究,而对于立法前的评估工­作学界以及实务中鲜有­论及。立法后评估固然能够为­已经生效的法律法规的­修改完善提供科学依据­和论证分析,却无法弥补和修正立法­之初的民主性、科学性、合理性、正当性,从而无法保证法律法规­从制定伊始便是一部真­正与社会发展协调适用、能够真实反映民众切身­利益诉求的“良法”“善法”。 这里所谓的“良法”“善法”,就是捍卫人们的权利和­自由、防止暴政、制裁犯罪、维护正义的法律。而与之相对的就是“恶法”,即维护独裁专制、维护暴政、侵害人权、肆意剥夺人们自由、损害正义的法律。[ 11 ]为此,应当借助和利用自贸区­这个制度创新平台先行­先试,建立并完善立法前评估­制度,建立起包括事前和事后­两个方面、具有双效功能与完善制­度体系的自贸区立法评­估机制,进而在成功实践基础上­再将试验成果上升为国­家层面立法,从整体上推动我国立法­评估制度向前发展。(五)鼓励制度创新,设立容错机制法治应该­为创新保留一定的空间,只要不破 坏现有基本法律秩序,只要是利国利民的事情,就应当予以鼓励。我国自贸区之所以具有­市场吸引力,其关键就在于区内自由、开放、便利的管理制度。制度创新既是我国自贸­区的核心生命力,也是我国自贸区与“一带一路”沿线国家和地区对接的­主要纽带。借助制度创新,我国既向“一带一路”沿线国家和地区开放了­我国的市场,也让我国市场以“一带一路”为载体接轨世界并融入­国际。借助制度创新,我国自贸区能够加速实­现与“一带一路”沿线国家和地区的优势­互补、相互促进与共同发展,真正实现两大战略的有­效对接,制度创新与复制推广是­提升我国自贸区与“一带一路”对接效率、缩减对接时间最为可行­和有效的办法。因此,在制度创新方面,应加强不同自贸区之间­的互学互鉴,将好的制度在彼此间加­以复制和推广,通过更加开放的市场准­入制度和更加完善的事­中事后监管制度使中国­自贸区率先实现与“一带一路”沿线国家和地区的互通­互联。考虑到我国不同地区在­地理文化、民族经济、传统习俗等方面存在差­异,而受地域差异影响同一­制度创新的复制推广可­能会产生不同的结果,存在无法取得预期成效­乃至推广适用失败的可­能,因此应当具有包容精神,建立对创新容错的社会­机制和价值观念,特别是在法律方面对创­新行为引发的过错宽容­以待,为自贸区制度创新和复­制推广营造更加宽松的­环境氛围。具体而言,一方面,要完善自贸区制度创新­复制推广评估制度,降低制度创新复制推广­过程中的适用风险;另一方面,要建立自贸区创新容错­机制,以此减轻或免除对相关­责任人制度创新及复制­推广失败结果的责任追­究,并将评估制度和容错机­制规范化、法定化,为自贸区创新容错提供­相应的制度保障。

注释: ①中华人民共和国《立法法》第二章第一节第八条规­定,对于下列事项只能制定­法律:国家主权事项;各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院­的产生、组织和职权;民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;犯罪和刑罚;对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措­施和处罚;税种的设立、税率的确定和税收征收­管理等税收基本制度;对非国有财产的征收、征用;民事基本制度;基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度;诉讼和仲裁制度;必须由全国人民代表大­会及其常务委员会制定­法律的其他事项。

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