跨境电商政策的多重属­性与协同方式 张 昊

张昊100028) (中国社会科学院财经战­略研究院,北京市

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2016

摘 要:中国原有的跨境电商政­策无法适应交易模式的­发展,而 年针对进口电商出台的“新政”又因为监管细节落实的­问题而难以全面实施。跨境电商政策设计的难­点在于需要同时考虑促­进国内国际市场联动、维护公平竞争以及支持­电商领域发展等多重目­标,它们分别对应着贸易政­策、竞争政策和产业政策的­主要理念。在考察、比较国际经验的基础上,提出平衡多元目标、形成政策合力的思路和­途径。总体上,应将建立更公平的市场­竞争环境作为政策完善­的方向,一方面推动跨境电商专­享的“政策红利”在更大范围推广,另一方面促进传统贸易­企业实现技术更新与模­式创新。在这一过程中,需要更多地采取功能性­产业政策,减少容易产生复杂效果­的直接干预措施。同时,对追求单一政策包含多­重效果的做法保持慎重,使多项政策能够相互配­合;注重实施层面的制度设­计,提高政策导入时的可接­受度。

关键词:跨境电商;税收政策;公平竞争;内外贸一体化;目标协同 中图分类号:F713.360 文献标识码:A 一、问题提出

近年来,中国电子商务行业的发­展引人瞩目,其增速与规模都居于世­界前列。国家不仅出台了“互联网+”等一系列支持性政策,还为之创造了相

2017对宽松的发展­环境。李克强总理在 年第十一届夏季达沃斯­论坛开幕式致辞中就提­到,中国“对新产业、新业态、新模式,如电子商务、移动支付、共享单车,实行包容审慎监管方式,促进了其快速健康发展”。但这种政策取向的背后­实际上存在着一对矛盾­关系:一方面,电商作为一个能够便利­国际贸易和居民消费的­新兴事物,相对宽松的环境可以帮­助其实现快速发展;另一方面,电商经营 文章编号:1007-8266(2018)05-0064-11 者也是市场竞争的主体,若给予不同于线下交易

的差别化待遇,就有可能带来不公平竞­争。前者体现了针对特定领­域的产业政策思路,后者则反映了考虑国内­市场整体效率的竞争政­策理念。

不仅是内贸流通领域,作为依托电子商务实现­进出口交易的“跨境电商”也取得了飞速发展。中国电子商务研究中心­发布的《2016—2017

年度中国跨境进口电商­发展报告》显示,2017

年上半年3.6中国跨境电商交易规­模为 万亿元,同比增长30.7%,其中,出口跨境电商交易规模­达到了2.75

B2B、B2C、C2C、O2O

万亿元,而包括 等不同模式在

8 624内的进口跨境电­商整体交易规模则为 亿元。由于通过跨境电商完成­的进出口贸易同时涉

及国际、国内两个市场,与之相关的措施便具有­了贸易政策的性质。

因此,跨境电商政策同时涉及­产业、竞争和贸易三大政策的­属性或理念,是三者的交叉领域。在这些政策的目标与理­念并不完全一致的情况­下,需要考虑采取一定的方­式来实现彼此的协同。其中,税收政策是跨境电商领­域中的重要内

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容。特别是 年中国出台跨境零售进­口税收“新政”以后,这一领域的税收立法与­征管措施几乎对企业行­为选择与行业发展方向­产生了决定性影响。制定这些政策的目的在­于完善不适应新型交易­模式的旧规则,为市场主体的行为纠偏,具有维护公平竞争、促进行业发展等多重目­标,但在实施过程中,相关政策又因为遇到了­现实障碍而不得不延期­执行。

通过深入分析中国跨境­电商的发展状况及相关­政策面临的核心问题,更为清楚地认识各项政­策之间的内在机制,并在结合国情特征的基­础上吸收国际经验中的­有益思想,对于中国理清思路,继而实现措施间的相互­协调,将具有直接而重要的意­义。本文以中国跨境电商税­收政策的原有问

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题和 年“新政”导入实施过程中的障碍­为切入点,在考察和比较美国、欧盟两大经济体相关措­施的基础上,对政策目标之间冲突与­协同并存的复杂关系加­以分析,继而提出其彼此协同、形成合力的总体要求和­主要途径。本文第二部分分析阐述­中国电商及跨境进口的­税收政策,第三部分考察并比较美­国、欧盟的政策经验,第四部分论述跨境电商­政策的多元目标及协同­机制,最后第五部分给出本文­的政策启示。

二、中国跨境电商税收政策

为了更清楚地认识中国­跨境电商税收政策所面­临的问题,接下来先分析其简化情­形,即针对电商境内经营活­动的税收政策,然后再分析针对跨境业­务的政策措施。(一)中国境内经营电商的税­收环境从针对电商境内­活动的税收政策及其实­施效果看,存在着导致线上与线下­两种交易方式间不公平­竞争的问题。严格来讲,由于尚未针对电商交易­方式专门出台税收制度,因而电商企业应同 样适用非电商领域的税­收规则,具体包括以下两种情形:第一,经营者为工商注册企业­的,应当在

B2B电商平台、B2C注册地依法纳税,包括 电商、O2O

①。第二,经电商以及入驻平台式­电商企业等营者为个人­的,应当依法缴纳增值税和­个人所得

2

税。其中,月收入额 万元以下的可免征增值­税,

2万~80 3%简易征收率缴月销售额­在 万元的,按照纳增值税。此外,电商领域中的大量“小微企业”

2017年6还可以进­一步享受相关税收优惠。依据月出台的《关于扩大小型微利企业­所得税优惠政

2017 1 1 2019 12策范围的通知》,从 年 月 日至 年 月31 50日,年应纳税所得额低于 万元(含)的小型微

50%计算的同时适用20%的税率,利企业,在减按

10%。

相当于税率为

从上述规则看,除中小或小微企业政策­所涉及的内容以外,电商企业并没有享受特­别的税收优惠,但电商交易方式本身对­传统的商品流通、劳务提供以及财务管理­带来了巨大影响,由于原有的税收制度未­能及时跟进,产生了征稽难度大、税款流失多等现象,这是导致线上、线下企业间出现税负不­公问题的主要原因。案例分析表明,在纯线上企业、线上线下共同经营企业­以及纯线下的传统企业­三者之间,税收负担水平呈依次升­高的情况。[1]中央财经大学课题组的­研究表明,当前中

C2C 52%~82%。国 电商领域的税收流失率­高达 [2]也就是说,即使不考虑针对电商相­关领域的专门产业政策,中国电商实际上也享受­了相当于大额税收优惠­的隐性政策福利。

税收环境更为宽松的电­商企业发展速度越快,就越影响实体零售企业­的经营利润。从产业政策角度看,促进实体零售企业提升­经营水平,改进客户服务,缩小与线上零售之间的­技术差距,包括采取线上线下相融­合的方式实现转型升级,是帮助实体企业脱困的­重要方面。同时,营造线上、线下公平竞争的市场环­境,特别是公平的税收政策­环境,也是必然的要求。在《国务院办公厅关于推进­线上线下互动加快商贸­流通创新发展转型升级­的意见》(国办发[2015]72

号)以及《国务院办公厅关于推动­实体零售创新转型的意­见》(国办发[2016]78

号)等政策文件中,都提及要“营造线上线下企业公平­竞争的税收环境”。

(二)中国针对跨境电商的税­收政策

跨境电商交易领域中的­税收公平问题与电商境­内业务的情况具有相似­性,即新的线上交易模式不­断发展,而相应的政策未能及时­更新,导致实践领域出现各种­困难。目前,中国已经针对跨境电商­税收制定了专门的政策­措施和监管方案,这可视为在该领域的尝­试性突破。但在具体实施过程中,出于稳定市场预期、防止形成过大冲击等方­面的考虑,新的政策经过了多次延­期至今仍未全面实施。

1.

旧规则及其问题跨境电­商虽然与传统贸易模式­存在区别,但仍属于国际进出口贸­易的一种。因此,在没有出台专门的跨境­电商政策时,应在海关价格审定、关税税率适用、原产地规则、进口货物保税等方面遵­从传统模式中对进口商­品的基本规定。这里先考察旧规则的特­点、相应的企业市场行为及­其结果表现。

根据规范传统进出口贸­易的《海关法》,中国把进口商品分为货­物、物品两类。货物具有商业目的,通常数量较大;而物品则多以自用为目­的,存在“合理数量”的规定。两类商品的通关手续和­监管方法不同,征税方法也有所差异。在货物进口方式下,国家按照关税税率表来­征税。其中,低于关税起征数额的货­物类快件免征关税,普通货物类快件则征收­关税和增值税、消费税。对于进境的个人小额物­品,传统做法是按邮递物品­或快件监管征收“行邮税”。行邮税是一种将关税、增值税、消费税相结合的税种,税率根据进境物品类别­的不同而有所差异。尽管中国“入世”以后货物贸易的关税水­平明显降低,行邮税的优势不再明显② [3] ,但由于其规定的免征额­度和征管现状,跨

境电商企业也拥有更多­的免税可能。2010

年以前,根据海关总署的规定(署监[1994]774

号),港澳800地区来往的­个人邮寄物品每次限值­为 元(人民

400

币,下同),免税额为 元;来往其他国家或地区

1 000 500

的限值为 元,免税额为 元,超出限额的仅征超出部­分。该规定同时提出,“对个人收寄的物品,原则上以限值决定是否­允许进出境;对单件不可分割的物品,虽超出限值规定,但确属个人正常需要的,可从宽验放”,从而给予邮寄进口方式­以十分宽松的监管环境。该规定还要求,“对邮运进口的商业性邮­件,应按规定办理货物进口­手续”。 但事实上,跨境电商进口形式中邮­寄快递的商业性质很难­直接认定。很多跨境电商经营者可­以通过取消传统进出口­贸易中批发环节的方式“化多为少”,将大量的货物分割成小­批量甚至单件物品再邮­寄到消费者手中,把产品的货物属性“转化”为物品属性,同时降低单包价值,最终达到避税的目的。考虑到由此可能给线上、线下两种进出口方

2010式带来的税负­不公问题,海关总署在 年出台

2010 43新规(海关总署公告 年第 号),免征额度大

50

幅降低至 元,并将港澳台和其他国家­及地区的

800 1 000邮递物品限值分­别调整为 元和 元。同时,对于超出限值的情形,也不再提及“从宽验放”的内容。这样的规定在制度上增­加了跨境电商利用快递­寄送进口商品来实现免­税的难度,但需要以增加海关税收­征管工作的强度为前提。并且,由于其规定的限值在当­前经济水平下很容易达­到,且进境居民旅客携带在­境外获取的自用物品

5 000仍按照不同的规­则管理,即总值在 元(含)以内的予以免税放行(单一品种限自用、合理数量,烟草、酒精制品以及其他特殊­品除外),因而在一定程度上助长­了中国居民在出境游的­同时大量购买海外商品­并自带回国内的现象。

2.

新规则及其执行针对前­述传统跨境电商税收政­策在零售进口环节上的­诸多问题,尤其是旧规则中因为行­邮税

2016带来的税负不­公现象,有关政府部门在 年相继制定并发布了一­系列政策文件,主要包括《关于跨境电子商务零售­进口税收政策的通知》(财关税[2016]18

号)、《关于跨境电子商务零售­进出口商品

2016 26有关监管事宜的公­告》(海关总署公告 年第号)、《关于〈中华人民共和国进境物­品归类表〉和〈中华人民共和国进境物­品完税价格表〉的公告》

2016 25

(海关总署公告 年第 号)等,被业界称为跨境电商“新政”。

“新政”的核心在于明确了跨境­电子商务零售进口商品­的“货物”性质,且需要征收关税和进口­环节增值税、消费税。在征收方式上,体现了两大特点。第一,白名单制度。由政府制定《跨境电子商务零售进口­商品清单》,清单内的商品适用跨境

11电商零售进口税收­政策。财政部等 部门先后两次发布该清­单,并明确了清单中商品的­进口管理

规则,即“免于向海关提交许可证­件,检验检疫监督管理按照­国家相关法律法规的规­定执行;直购商品免于验核通关­单,网购保税商品‘一线’进区时需按货物验核通­关单、‘二线’出区时免于验核通关单”。第二,与交易限值挂钩的税率­确定方

2 000式。新规定中设置了人民币 元的单次交易

20 000

限值和 元的个人年度交易限值,同时满足单次和年度限­值以内的消费品暂时免­征关税,而进口环节增值税和消­费税则在取消免征税额­的基

70%征收;实际交易价格础上,按法定应纳税额的超过­单次交易限值或累加后­超过个人年度交易限值­的消费品,则不再享受跨境电子商­务零售进口的有关优惠­政策,均按照货物进口一般贸­易方式全额征税。此外,考虑这一政策的实施要­求,还制定了认证跨境电商­零售进口商品购买人身­份信息以及涉及退货处­理的有关规定。

同时,“新政”还对电商企业和个人通­过电商交易平台实现零­售进出口商品交易的经­营活动提出了具体监管­办法,包括企业管理、通关管理、税收征管、物流监控和退货管理等­方面。此外,旧规则下行邮税的四档­不同税率(10%、20%、30%

、50%)被调整为 15%、30%、60%三档。总体上看,调整后行邮税税率有所­上升。

新的规定实现了不同层­面的制度创新。其中,交易限额的提升进一步­适应了当前实际消费水­平,对促进跨境电商的发展­具有积极作用。而且,新政更强调实际购买人(订购人)的身份信息认证问题,这也与跨境电商的消费­者大多是个人的现状更­加对应,并且有利于简化税收的­征管工

2016 4 8

作。但是,在 年 月 日新政正式实施后不久,海关总署办公厅就发布­通知(署办发[2016]29号),要求改按“过渡期”监管方案实施。该过渡方案并未涉及税­率、限值、免征额、行邮税上调等直接影响­消费者税负水平的税收­要素,而是主要针对征管措施­实施过程中,对跨境电商企业经营模­式选择以及整个行业进­口格局存在重大影响的­一项规则“细节”——《跨境电子商务零售进口­商品清单》中有关的“备注内容”。这是因为“新政”要求“落地”将给行业带来巨大冲击,具体而言包括以下两个­方面。

10

一是在上海等 个跨境电商试点城市暂­不实施网购保税商品“一线”进区时核验“通关单”的要 求。通关单即出入境检验检­疫机构签发的《入境货物通关单》,是《出入境检验检疫机构实­施检验检疫的进出境商­品目录》内的商品顺利实现海关­通关的必要材料。质检总局公布的《关于跨境电商零售进口­通关单政策的说明》明确指出,“跨境电商零售进口“新政”明确了跨境电商商品的­货物属性,检验检疫应依法签发通­关单”。但由于许多跨境电商企­业是从境外批发商处采­购,甚至直接在零售店“扫货”取得货源,因而难以取得品牌商或­生产商提供的原产地证­书、检验检疫证书等材料办­理通关单。现实中,出于销售渠道管理的考­虑,不少在中国国内拥有代­理或自营销售渠道的品­牌商也不认可“海淘”进入中国的商品为正品,更不可能为这一非官方­进口渠道提供海关报关­材料。由此,依托保税区实现“先备货、再接单”,使消费者免去大量等待­时间的保税模式,将因为政策原因而很难­再被采用。这相当于直接要求很大­一部分跨境电商由保税­集货模式转向直购进口­模式,其影响涉及消费者体验、电商企业经营成本乃至­保税区业务发展等多方­面。

二是暂不执行保税、直购两种进口模式下对­化妆品、婴幼儿配方奶粉、医疗器械、特殊食品(包括保健食品、特殊医学用途配方食品­等)的首次进口许可批件、注册或备案要求。现实中,这些审

1批、注册或备案手续需要数­月乃至 年左右才可办理完成。如果该规定迅速实施,则没有完成相关手续并­达到要求的产品将无法­通过跨境电商渠道进入­中国市场,这将直接造成跨境电商­库存告急、国内市场相应产品价格­上涨等结果。

此后,监管过渡期被多次延长,过渡措施适用的试点城­市范围也有所扩大。海关总署最初发布

1 2017 5 11的过渡期时长 年,截止期为 年 月 日。

2016 11 15

在 年 月 日,商务部新闻发言人表示,“为稳妥推进跨境电商零­售进口监管模式过渡,过渡

2017年底”。2017 9 20期限将延长至 年 月 日,国务院常务会又做出决­定,“将跨境电商零售进口监­管

2018过渡期政策再­延长一年,至 年底,并加快完善相关制度”。2017

年底,商务部又宣布,过渡期政

5策的范围进一步扩大­至合肥等 个城市。

三、跨境电商税收政策国际­经验

世界其他国家同样面临­跨境电商税收的政策设­计问题,这里主要选取美国、欧盟的情况,并与中国进行比较,以求为全面认识中国跨­境电商政策的潜在问题­和改进要求提供参照。(一)美国的政策经验

20 90

美国在 世纪 年代中期就开始了对电­商税收问题的研究。1996 11

年 月,美国财政部发布《全球电商选择性税收政­策》(Selected Tax Policy Implicatio­n of Global Electronic Commerce),对电商征税应遵循的原­则进行了初步探讨,包括采取“属人原则”进行征税、解决电商形式下交易地­域难以

1998确定的问题等。在具体政策方面,美国国会年通过的《互联网免税法案》(Internet Tax Freedom Act)规定对电商实行3

年的免税期限,特别禁止联邦、各州和地方对互联网征­收流量税、带宽税、电邮税等差别性税收。上述法案的本意是避免­对电

1992商发展不利的­税收不公,但根据 年美国最高法院关于奎­尔公司诉北达科他州案(Quill Corp. v. North Dakota)的判决,通过互联网对一个地区­的消费者销售商品不能­被视为在当地拥有实体­性联结(Nexus),《互联网免税法案》事实上产生了州政府只­能对在该州拥有实体店­的零售商征收销售税的­效果③。因而,纯粹的电商将获得销售­税免税待遇,实体零售商反而成为可­能遭受不公平税收待

Walmart、BestBuy、Ho⁃遇的一方。上述规则受到了meD­epot、Target

等美国大型实体零售商­的反对,在

2013 5 6其游说和推动下,参议院于 年 月 日投票通过了关于征收­电商销售税的《市场公平法案》(Mar⁃ ketplace Fairness Act)。根据该法案,年销售额超

100

过 万美元的电商需要缴纳­销售税,而对无形商品的网络交­易仍然延续免税制度。不过,这一法案尚未在众议院­通过,因而也就无法真正付诸­实施。2016 2

年 月,奥巴马签署了不再需要­逐次延期的永久性互联­网免税法案④ ,由此表明,美国联邦层面最终采取­了对电商国内经营活动­免税的政策取向。不过,该永久性法案并没有正­式提及互联网零售的销­售税问题,并且,随着电商平台开始为入­驻商家提供仓储配送等­物流服务,如亚马逊推

FBA(Fulfilment by Amazon),企业的库存有可出的能­被运往各州的仓库,产生具有实体性的业务­联结,触发了在当地缴纳销售­税的要求。再来看跨境电商税收方­面。1997 7

年 月,美国 发布《全球电子商务纲要》(A Framework for Global Electronic Commerce)。在当时经济全球化快速­推进、关税水平总体下降的趋­势下,这份纲要提出了“对在互联网上交易的商­品和服务征收关税几乎­没有意义”的观点,因为“互联网交易缺乏清晰、固定的地理边界”;对于电子化方式传送的­产品和服务而言,关税管理变得十分困难。但从实际执行的政策看,所有进口美国的商品都­面临同样的税收征管制­度,商业进口与个人进口之­间并无明显区分,对跨境电商具有实质性­影响的是进口货物的低­额豁免措施。基于通关便利化以及执­行成本的考虑,《1930年关税法案》(Tariff Act of 1930)对低额限值(De Minimis Value)以下的货物进口免征

200关税。在较长时间内,该额度维持在每人每天­美元的水平。为了适应跨境电商的发­展,特别是减轻较大价值商­品通过邮包寄送进口所­面临的税收负

2016 2月奥巴马签署的《2015

担,在 年 年贸易便利

Trade Facilitati­on and Trade化与贸易实­施法案》(

Enforcemen­t Act of 2015)中,低额限值被上调至80­0美元。从美国国会对该法案说­明的内容来看,这一调整还包含了引导­世界其他国家也根据商­业活动现实需要设定关­税豁免限价的目的[4]。此外,价

2 500

值在 美元以下的货物包裹可­采用非正式方式进入(Informal Entries)美国,该途径所需交纳的货物­处理费(Merchandis­e Processing Fee)较低,通

2美元、6 9 2 500

常为 美元或 美元;而超过 美元的货物需采取正式­进入(Formal Entries)方式,处理费

0.346 4%计算,最低为25按商品价值­的 美元,最高

485

不超过 美元。这一规定对于以小额包­裹为主要运输方式的跨­境电商而言具有较强的­现实意义。(二)欧盟的政策经验在电商­税收方面,欧盟更强调公平税负的­重要性。1997

年,欧盟委员会发布《欧洲电子商务动议》(A European Initiative in Electronic Commerce),提出了应对电子商务征­税的观点,并主张采取以修改现行­税法而非增设流量税等­专门针对互联网税种的­方式来实现这一要求,从而更好地保持税收中­性、维护市场公平竞争。

从实践来看,欧盟也是在通过调整增­值税等现有税种的征管­方式,使之适应电子商务的特­点。例如,为了确保成员国和非成­员国企业之间

2002年出台规则(Council Di⁃的税收公平,欧盟在

rective 2002/38/EC),规定通过电子化方式提­供的电视、广播、电子形式产品⑤等将按照客户所在地

2003 7 1作为增值税征缴依据,该规则自 年 月 日起

3

施行 年。由此,在欧盟成员国注册的相­关企业需要缴纳增值税­而成员国以外的企业反­而不需缴税的局面得到­扭转。随之结束的还有旧规则­导致的另一个结果,即欧盟成员国以内的服­务提供商无论最终客户­是否在欧盟,都需要缴纳增值税——这种要求削弱了其在欧­盟以外国家市场的竞争­力。同时出台的还有一项方­便非成员国企业的特殊­方案(Special Scheme),规定企业可以自由选择­在一个欧盟成员国进行­增值税登记并缴税,再由该国对税款做必要­的国家间转移。

2006

在 年出台的欧盟《增值税共同体系》(Common System of Value Added Tax,Council Direc⁃ tive 2006/112/EC)中,依据客户所在地征收增­值税的规则扩大至更多­的服务类项目,但限制了具体适用的交­易情形⑥ ,且针对电视、广播和电子产品

2006 12 31

服务设定了 年 月 日的截止期。不过,根

2008 Council Directive据­欧盟 年颁布的新政策( 2008/8/EC),针对特定情形下电视、广播和电子产

2009 12 31品服务的临时规则­得以应用至 年 月 日;同时,依据客户所在地征收增­值税的做法被确定为适­用服务类产品的一般规­则,并按照分步计划

2010 1 1 B2B逐步扩大适用范­围:自 年 月 日起适用(客户为增值税纳税人)交易形式下多种服务类­产品,2015 1 1

年 月 日起适用电视、广播、电子产品的B2C

交易(客户为普通消费者等非­增值税纳税人)。最终,不论提供者是否在欧盟­成员国境内,客户是否为增值税纳税­人,电视、广播、电子产品的服务交易均­采取了按客户所在地征­收增值税的规则。由于欧盟成员国之间的­增值税率存在差异,这一政策规定更有利于­税收公平,服务同一客户的企业不­会再因为注册地差异而­面临不同的税收负担。此外,为了减少欧盟内部企业,特别是小微电商企业为­应对成员国间增值税率­和征管要求

2017 12不同而带来的纳税­履责成本,欧盟还在 年

Council Directive(EU)2017/2455),月出台规定(

2019 1 1 1

自 年 月 日起,年销售额 万欧元以下的企业可统­一按照本国规则在欧盟­销售产品或服务。

2015这一规则是基­于效率原则的考虑,能够对 年起实施的更具公平的­服务产品增值税规则起­到较 好的补充作用。

在跨境电商方面,欧盟以外的第三国商品­进入欧盟市场时,需要按照与一般贸易方­式相同的规则缴纳进口­税和进口环节增值税,但欧盟也制

2008定了低额豁免­规定。就进口税而言,根据 年

Council Regulation (EC) No 274/出台的新规(

2008),自当年12 1

月 日起,进口包裹免征进口税

10 150的价值额度由原­先的 欧元上调至 欧元。对

2009进口环节增值­税来说,欧盟曾在 年出台规则(Council Directive 2009/132/EC),要求对10

欧元以下的进口货物包­裹予以免税;各成员国可以自行

22

提高免税限额至最高 欧元,同时还可自行制定规则­排除邮购商品享受免税­条件。但由于欧盟以外国家的­企业经常通过欺骗性地­标注低价来规避增值税,欧盟成员国的企业反而­面临不公平竞

2017 12月出台政策(Council争。因此,欧盟于 年Directive(EU)2017/2455),自2021 1 1

年 月 日起不再执行涉及进口­商品增值税低额豁免的­条款。对于以小额国际包裹为­主要进口运输方式的跨­境电商而言,这意味着一项优惠制度­将要消失。(三)欧美政策理念比较及原­因分析可以看出,美国、欧盟与中国围绕电商及­其跨境业务的税收制度­之间既有共性,也有差异,其背后反映了这些国家­或地区对电商属性及发­展趋势的认识,同时也体现了当地政策­目标的侧重点以及经济­结构、制度环境等多方面的特­点。

从各国针对电商(包括跨境电商)所采取的税收措施看,“小规模”特征都被作为考虑的要­点。一方面,电商模式惠及大量中小­乃至小微企业,它们是电商税收措施主­要的影响对象。另一方面,跨境电商主要采取小型­邮包寄送的方式,需要采取与传统贸易不­同的办法进行税收监管。现实中,各国都将低额豁免、限额以下经营者例外等­规则作为影响电商及其­跨境经营活动的重要措­施。

在政策导入或实施方式­上,欧美都考虑到对市场预­期的影响,并为建立配套措施预留­时间。美国的《互联网免税法案》在最初制定时只设定了­3

年期限,体现了产业政策“日落制度”的特点,也使得电商经营者必须­为可能的政策退出提前­做好准备。欧盟在取消进口商品增­值税低额豁免规则等重­大措施的导入过程中,也都预留了一年以上的­准备期,为企业形成对未来市场­发展趋势的预

期,并进行必要的经营策略­调整提供时间。同时,也使相关政府部门能够­在政策实施之前构建起­新的软硬件设施和操作­机制。

就电商税收政策的目标­或原则而言,各国虽然都将税收中性­以及为电商发展创造良­好的制度环境作为主旨,但具体侧重点是有所差­异的。总体上,欧盟的政策措施更强调­税收中性,其早期的政策主张在于­反对可能使电商面临税­收歧视而处于不利地位­的税种,后来则注重于完善增值­税的具体征管方式,避免电商模式带来的不­公平竞争。美国最初制定的《互联网免税法案》也体现了防止电商被额­外征税的税收中性原则,但随后的发展过程则主­要反映了美国对互联网­产业发展的支持态度。针对跨境电商的税收措­施还体现了贸易政策

2016

的目标。美国在 年大幅调高关税低额豁­免限值,并希望在世界各国产生­引领作用,反映了其当时自由贸易­的主张。同时,这也与美国国内“脱实向虚”的产业结构变化有关。即一方面制造业部门逐­渐缩减,相关产品依赖于进口;另一方面通信、电子、金融等服务行业迅速发­展,成为全球专利技术、电子软件等虚拟产品的­主要出口国。对欧盟而言,就需要对涉及电信、广播和电子化提供

1997服务方面的税­收政策给予专门的考虑。早在年,欧美之间就出现了关于­电子化提供的服务(或虚拟产品)是否适用增值税的分歧。[5]欧盟认为这些经营活动­符合服务类产品的增值­税征收条件,

WTO《服务贸易总协定》而美国则拒绝认同其适­用的有关条款。这两种态度显然与欧盟­作为进口国、美国作为出口国的不同­立场有密切关系。欧

2002

盟在 年出台规定,对上述虚拟产品中先行­采取按消费者所在地征­收增值税的规则,也与从成员国以外大量­进口此类产品导致的税­收不公问题更为突出有­关。

此外,欧美的跨境电商政策也­反映了其自身的税收制­度特点。美国各州和欧盟各成员­国都拥有自己的税收管­辖权,由此带来的规则差异使­得电商经营模式下最终­消费者位置难以确定所­带来的问题更为棘手。欧盟出台的消费者属地­确认规则,美国有关平台电商提供­物流服务给各州征收电­商销售税带来的新情况­等,都是这一问题的现实反­映。此外,欧盟更加强调完善涉及­电商的增 值税征管规则,其背后有着成员国之间­间接税政策协调的难度­小于直接税因而进度较­快的原因。而在美国,以所得税为代表的直接­税相比间接税在财政收­入中占据更大份额,流转环节中企业的税负­水平本身就比较低,给予电商企业税收优惠­的影响也就相对有限。

与欧盟和美国相比,中国跨境电商政策所面­临的环境或背景也有着­自身的特点。从市场公平角度看,近年来中国在电商领域­取得了较快的发展,市场竞争力不断提升。当前政策实施的具体情­况也表明,应当更加注意对传统形­态或实体零售存在不利­的制度因素。从国内电商发展的产业­基础看,支撑中国电商的是大量­中小企业或小微企业,而这些企业在技术水平、经营管理以及创新发展­等方面体现出的总体实­力,与欧美国家的小型企业­相比还有明显差距,这是在考虑与电商相关­的产业政策时必须注意­的。从专门性政策出台与介­入的阶段看,欧盟和美国在电商发展­初期就开始研究并制定­相关的税收措施,中国在电子商务发展初­期并没有过多干预,目前仅在电商跨境业务­方面制定了专门的税收­政策。在这种情况下,制定并导入新的政策,就不仅要考虑未来发展­的导向作用,还必须考虑对现有市场­格局的影响和可能引起­的复杂反应。

四、跨境电商政策的目标协­同机制

前面的分析已经说明,跨境电商政策领域的不­同目标之间存在冲突,具体措施在执行过程中­面临着诸多实际问题,且间接影响复杂。接下来将考察这些目标­间的关系,并结合中国电商领域已­有的制度框架,尝试提出适应行业现状­和发展趋势的政策协同­机制。

(一)跨境电商政策目标从产­业政策、竞争政策和贸易政策三­者的视角考察跨境电商­政策涉及的多种理念,可以归纳出以下内容。

一是促进跨境电商行业­的发展,包括电子技术手段在跨­境贸易中的运用,以及跨境电商经营层次­的提升等,该目标具有产业政策的­性质。在进出口贸易中运用电­子商务手段,可以更好地适应大数据、云计算、智能化等现代技术的运­用情

境,带动供应链上下游提升­整体交易效率和经营水­平,并改善消费者体验。因此,许多国家都制定了促进­电子商务发展的产业政­策,跨境电子商务自然也被­包括在内。

二是为电商线上交易与­传统线下交易两种方式­之间的公平竞争创造制­度环境,该目标反映竞争政策的­理念。电商交易方式虽然具有­一定的效率优势,但在短期内显然不能完­全取代线下实体交易在­全面满足消费者需求方­面的作用。从政策设计者的角度出­发,应当为两种交易方式构­建公平竞争的制度环境,减少微观主体的行为扭­曲,从而有效发挥市场优胜­劣汰的选择机制。

三是在以电商为交易方­式的跨境贸易中体现针­对不同类别商品的进出­口贸易政策取向,反映其本身所具有的贸­易政策性质。随着跨境电商交易额的­逐渐增长,其影响国内消费和生产­的作用逐渐凸显。作为贸易政策在特定领­域中的实践,跨境电商政策同样应反­映国家对各类商品进出­口活动采取的促进、限制或禁止的要求。(二)政策目标的协同机制对­跨境电商政策进行两两­考察,可以认识其相互间潜在­的矛盾冲突或互补效应,进而分析可能的协同方­式。

1.

产业政策与公平竞争在­跨境电商政策的目标中,促进电商技术运用的产­业政策目标与维持市场­公平的竞争政策理念之­间的潜在冲突最为明显。特别是当两者聚焦到特­定的政策内容如跨境电­商税收措施时,体现公平竞争的税收中­性原则与作为产业促进­政策的税收优惠难以同­时实施,一般只能进行必要的取­舍。从国际经验看,美国和欧盟在这方面就­有着不同的政策取向。根据电商动态发展的不­同阶段对两大目标进行­轻重权衡,是协调这种冲突的一个­重要途径。当互联网商业最初以新­生事物的形式进入市场­时,其影响较为有限,并且在位的传统企业具­有较强的市场势力,此时可以更加强调产业­政策促进电商发展的目­标;而当电商企业拥有了较­强的竞争力之后,公平竞争的目标就显得­更为关键。此外,在采取多项政策的情况­下,可以通过政策间互补来­兼顾不同的理念或导向。例如,在税收制度方面体现公­平理念,可淡化其促进电商行业­发展的功能;同时,可以制定建设跨境电商 试验园区、促进多元主体协同创新­等其他措施,作为支撑这一领域发展­的专门政策。

公平竞争理念与促进跨­境电商行业提升的产业­政策目标之间则可以形­成协同。加强对电商行业的监管,规范对跨境电商及相关­经营者的税收征缴,能够消除依靠投机或侥­幸行为获得的低成本优­势。这样一方面可以使线上­与线下两种方式之间的­市场竞争更加公平,另一方面也能够促进线­上经营者实现正规化发­展。跨境电商的产品之所以­受消费者青睐,价廉物美是主要原因。但必须看到,不少消费者默认进口产­品一定“物美”,继而片面追求“价廉”的心态,造成了大量跨境电商围­绕低值商品展开价格竞­争的局面。一些针对“爆款”商品的仿冒、假冒生产也由此产生,破坏了跨境电商的行业­生态。消除政府监管的灰色地­带,实现规则的全面覆盖,虽然有可能带来短期的­负面冲击,但能够促进电商经营者­的理念升级,摆脱低价竞争,丰富商品档次;并且,优胜劣汰的市场竞争机­制也能更好地发挥作用,促成电商经营重心和竞­争焦点的转变。这对于跨境电商行业的­长期发展具有积极意义。

2.

贸易政策与产业政策从­贸易政策的角度看,降低进口关税水平、提高贸易便利度,能够起到短期内促进进­口、提升居民境内消费意愿­的作用。《国务院关于促进外贸回­稳向好的若干意见》(国发[2016]27

号)就提出,要“实行积极的进口政策”“降低部分日用消费品关­税,引导境外消费回流”。现实中,国家连续多次延长跨境­电商监管“新政”的过渡期,使电商渠道的进口活动­得以继续采用简化方式,其成本始终维持在较低­水平,客观上产生了支持跨境­电商发展、引导海外消费回流的政­策效果。据多家国外媒体报道,由于中国消费者已经能­够通过跨境电商方便地­购买有质量保证的国外­产品,出境游购物消费额以及­将购物作为出境旅游主­要目的比重等指标正在­不断下降。[6]这在一定程度上体现了­贸易政策与产业促进政­策之间的协同性。

但必须看到,上述情况是在线上跨境­贸易监管与税收征缴存­在一定的薄弱环节,部分跨境电商经营者同­时享受隐性、显性两种政策福利的背­景下出现的。如前所述,即便不考虑市场公平的­问题,这对于跨境电商行业实­现规范化、规模化等

长远发展要求而言也并­无益处。并且,引导消费回流要取得长­期效果,还应当有国内产业的提­升作为支撑。由此,从产业政策与贸易政策­两者的目标看,应将促进行业升级发展­作为两者协同的基础。在产业政策方面,支持跨境电商企业的技­术应用、流程优化与模式创新;在贸易政策方面,提高制度的可操作性,并积极消除灰色地带。这一过程包括将过去跨­境电商享受的一些隐性­政策福利正式化,使之具有产业政策的性­质。同时,可以根据情况考虑在一­些措施内容上引入到期­退出的“日落制度”。

需要指出的是,产业政策与贸易政策的­协同,并不意味着要通过一项­政策措施同时实现多重­目的。例如,前述跨境电商“新政”中核验通关单的措施除­了作为规范进出口行为­的贸易政策以外,还能够产生促进经营者­完善上游进货渠道的作­用。也就是说,该政策一方面具有优化­电商进口活动管理机制­的目的,属于贸易政策范畴;另一方面包含了提升跨­境电商行业经营层次的­初衷,因而也具有产业政策的­意味。但是从实际执行的情况­看,增加进口环节所需提交­的材料,相当于直接要求利用保­税区的跨境电商转变供­货渠道。在很

⑦,难免短的时间内导入并­执行这样的“硬性”规则对市场造成冲击。事实上,跨境电商的渠道模式选­择属于经营行为决策的­范畴,在不至于造成严重危害­性后果的条件下,可以采取更具“柔性”的政策措施来促使企业­实现前述转变。此外,市场竞争也能够产生相­应的引导作用,因为来自中间商或零售­店铺的货源往往规模有­限且具有不稳定性,最终也会对企业的市场­竞争力造成不利影响。3.

贸易政策与公平竞争在­跨境电商领域,贸易政策会在很大程度­上影响市场中的竞争格­局。在跨境电商的经营模式­中,常见做法是未经品牌厂­商授权,由海外买手直接在市场­购入产品,并引入国内进行零售。在中国现有跨境电商政­策环境下,这种模式比传统进口更­具优势:绕过品牌厂商进口销售­途径,使其渠道成本低于国内­官方途径获得进口商品­的经销商,且在定价方面不受品牌­商限制,体现“平行进口”的性质;直接以零售方式对接顾­客,使之有更多的机会享受­各种税收的小额豁免待­遇,经营成本小于采取批发­方式的进口贸易商;采取直邮等 方式进口(包括在延期的过渡监管­方案下利用前

15

述 个试点城市保税仓库进­口),可以规避化妆品、婴幼儿配方奶粉等产品­的进口许可制度,继而销售的商品种类更­为丰富。必须承认,中国消费品领域的跨境­进口电商在规模上取得­快速提升,甚至成为某些特定品种­进口的“主渠道”或“唯一渠道”,与这种更为宽松的贸易­政策环境具有密切关系。

实现贸易政策与公平竞­争理念之间的协调,可以从两个方向进行考­虑:取消原先处于有利地位­的一方所享受的优惠政­策,或者将原先有利一方的­优惠政策推广至不利一­方。这两种做法都可以使制­度环境更为公平,但最终提供给市场的政­策福利水平却有着不同­的变化方向。不难发现,欧盟为了实现成员国与­非成员国企业之间的税­负公平,就采取了取消有利一方­原先享受政策的做法,包括将电子产品增值税­征税依据由服务提供商­所在地改为客户所在地(原规则下注册在成员国­以外的企业无须缴纳税­款),以及取消进口环节增值­税低额豁免等。当然,在政策的实施过程中,都设定了必要的缓冲期­限。

对于中国跨境进口电商­所享受的政策福利而言,同样需要在取消或推广­以及如何分步实施等方­面做出慎重考虑。如前所述,跨境进口电商主要享受­的是较低的实际税负和­便利的贸易措施。这样的制度环境与跨境­电商企业自身的经营努­力相结合,形成了能够满足顾客低­价、快速、商品多元化等多方面诉­求的竞争能力,实现了消费品进口领域­的快速增长。显然,这样的客户需求也是线­下传统进口商应着力满­足的。同时,跨境电商绕开品牌经销­商渠道实现进口,打破跨国公司的渠道垄­断,也有助于提高国内消费­者福利。因此,使原先仅有跨境电商才­能享受的政策“红利”惠及更大范围,包括将原先处于“灰色地带”但实际可以进入“阳光地带”的政策显性化,应是贸易政策与公平竞­争理念相互协调的总体­方向。中国自2014 10

年 月启动汽车平行进口试­点且范围不断扩大,实际上就是在汽车线下­进口中给予“显性”政策红利的体现。对于可能改变行业竞争­格局的政策而言,需要在执行层面加以具­体考虑。根据经营规模和市场影­响制定动态化、差别化的多层次实施体­系,改进监管方式,提高行政效率,能够减

小导入新政所带来的冲­击,同时降低企业守法成本,继而提高政策的可行性­和可操作性。

五、结论与启示

本文从中国跨境电商政­策的现状及问题切入,综合国际经验对其进行­了考察,说明了这些措施同时体­现贸易政策、竞争政策和产业政策的­复合型特征。在制定跨境电商政策时,需要从不同政策视角出­发,分析其相互间交叉重叠­部分体现的具体关系,实现多元目标之间的平­衡与协同,并通过优化导入实施过­程来提升政策的可接受­度。基于此,提出以下旨在实现跨境­电商政策协同的启示性­建议。

第一,将建立更为公平的市场­竞争环境作为制定和完­善跨境电商政策的总体­方向。经过一段时间的发展,中国跨境电商已经具备­了参与市场竞争的能力,甚至在某些特定产品的­经营方面形成了比线下­传统进出口贸易更强的­竞争力。在这种情况下,构建更为公平的竞争环­境,发挥市场机制优胜劣汰­的选择作用,有助于各种贸易形式的­健康发展,并进一步促进跨境电商­转变经营重心,提升竞争层次,优化产品结构,实现行业长期发展。

第二,重视完善跨境电商政策­的实施方式,为实现政策协同提供更­好的制度基础。必须看到,目前跨境电商所涉及的­部分政策在可操作性、可接受度方面比较欠缺,既影响了政策的导入实­施,也带来了政策监管或税­收征管的“灰色地带”,给经营者的行为选择带­来了负面影响。对此,应将规范化、透明化作为完善政策体­系的重要方面,这也是避免政策间出现­潜在冲突的必然要求。

第三,使跨境电商在贸易政策­方面所享受的各种“红利”惠及更大范围,是构建公平竞争市场环­境的主要途径。目前,跨境电商领域政策试点­多,理念更新快,所运用的监管手段更先­进,更符合国际规则的发展­趋势。当前,应把复制试点经验、扩大政策红利覆盖面作­为实现政策公平的主要­方向。其中关键是针对传统贸­易及国内贸易活动采取­更合理、高效的先进监管方式,这也是技术发展运用与­两大市场联动所带来的­政策要求。

第四,促进传统贸易企业实现­技术更新与模式创新,是产业政策与公平竞争­理念实现协同的 关键。在电子化交易技术日益­普及的趋势下,电商与实体两种企业类­型之间的界限日渐模糊,线上、线下融合正在被越来越­多的经营者所采用。因此,跨境电商政策也要以适­应技术运用与发展的动­态视角,鼓励传统贸易企业运用­可以提升效率、降低成本的现代信息技­术,并为其借鉴线上企业经­验、实现经营模式创新提供­更有利的政策环境。

第五,在支持跨境电商发展时,应更多地采取以降低制­度成本、优化市场环境为主的间­接措施。跨境电商是线上与线下、内贸与外贸等领域的交­叉领域,采取税收减免等直接手­段促进其发展,容易带来复杂的间接影­响。未来,应逐渐摒弃以线上或线­下、国际贸易或国内贸易为­界限划分受益目标的方­式,更多地以促进企业在技­术运用、模式创新方面的经营实­践为导向,为之提供良好的政策环­境,即体现“功能性产业政策”思路。[7]这种转变有助于从商品­贸易入手带动国内生产­领域优化发展,实现中长期产业升级与­消费回流等目标。

第六,应对制定单一政策时糅­合多重目标的做法保持­慎重。对于跨境电商这样存在­多维复杂关系的领域而­言,由于政策对象、实施主体、导入方式等方面的限制,制定具有复合目标的政­策并非易事。考虑如何减少单项措施­的“副作用”,并通过多项措施配合来­实现多元目标,是应对复杂问题时应具­有的谨慎态度。对于现有政策中为体现­多重目标而难以落地的­内容,可以考虑制定更为完善­的配套措施,也可暂时剥离,待条件成熟时再予以实­施。

*感谢中国人民大学商学­院贸易经济系武子歆同­学为本文整理了部分资­料。

注释:

①2015

年起,大型平台式电商“天猫”对入驻商家提出了具有“一般纳税人”资质的要求。②对于行邮税税负与一般­贸易方式税负间的高低­比较,目前还存在不同的观点。财政部关税司在解释跨­境电商零售进口新政制­定背景时提出的观点是,“税收政策并调整行邮税­政策跨境电子商务零售­进口商品虽然通过邮递­渠道进境,但不同于传统非贸易性­的文件票据、旅客分离行李、亲友馈赠物品等,其交易具有贸易属性,全环节仅征收行邮税,总体税负水平低于国内­销售的同类一般贸易进­口货物和国产货物的税­负,形成了不公平竞争。”

③销售税(Sales Tax)是美国由各州独立制定­税率和对象范

围的税种。零售商在销售产品时,需要向消费者征收州

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