地方财力紧张前所未有收支矛盾靠“增收、减支、提效”化解
记者 陈益刊 发自武汉
“受一系列减收增支因素叠加影响，2019年财政收支矛盾将十分突出。”2月14日，山东省“两会”上公布的当地2019年预算草案报告，如此描绘今年的财政收支形势。
第一财经记者查阅各省（自治区、直辖市）预算报告发现，不仅是山东，全国绝大多数省份今年均感受到了财政收支形势比以往更紧张，收支矛盾日益凸显，连财力雄厚的北京在2019年预算报告中都表示，今年是近年来财力最“紧”的一年。财政收支形势较为严峻，财政收支“紧平衡”的特征更加凸显。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文是北京市人大常委会预算监督顾问，他告诉第一财经记者，北京今年收支矛盾比往年更大，全国来看都是如此，中西部欠发达省市收支矛盾尤其突出。造成这一问题的主要原因是国际、国内经济形势复杂且下行压力较大，叠加今年大规模减税降费，财政收入明显放缓，因此不少省市纷纷下调今年财政收入目标。但刚性财政支出不减，收入减少而支出反增导致财政收支矛盾更加明显。
为确保财政可持续，各省市围绕着“增收、减支、提效”来缓解收支矛盾。地方通过培育主要税源、加强税费征管、争取上级政府财力支持和举债，来增加财政收入。然后通过削减一般性支出、“三公经费”等减少支出。通过强化预算绩效管理，发挥政府性基金和政府与社会资本合作模式，来提高财政资金使用效率，发挥财政资金“四两拨千斤”效果。
发达地区都感到财政收支紧张
近年经济增速持续下行，地方财政也告别了收入“高增长”日子，进入中低速增长轨道，而民生保障等刚性支出越来越大，财政收支矛盾一年比一年大，这也基本是各省市的普遍感受。
第一财经记者翻阅各地2019年预算报告发现，财力雄厚的发达地区2019年财政收支“紧平衡”特征更加凸显，财力连续20多年居全国之首的广东称财政收支平衡压力在不断加大。湖南、湖北、安徽、四川等地都表示收支矛盾较为突出，压力比以往更大。黑龙江和山东等地对此措辞是“2019年财政收支矛盾十分突出”。
中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经记者，今年财政收支矛盾问题突出，跟今年经济下行压力较大、大规模减税降费带来财政减收有关。
“经济增长是税收增长基础，近些年经济增速持续放缓必然带来地方财政减收。今年经济下行压力比往年更大，而且国际经济增长、贸易等不确定因素多，这都导致今年地方财政收入增速放缓。而积极财政政策需要逆周期调节，推出更大规模的减税降费政策，造成地方财政收入进一步减收。”施正文分析说。
去年下半年出台的一大波减税降费政 策，在今年仍将有减收翘尾效应，而今年国务院将推出更大力度的减税降费政策，仅仅第一轮2000亿元针对小微企业减税费政策，就已经让地方财政减收比往年更大。
以北京为例，去年地方级收入中减税187.8亿元，而今年国家已明确减税降费政策将减收约300亿元。如果考虑到今年全国两会期间将出台的增值税、社会保险费减负新政，这一减收规模将更大。
河南省财政厅厅长王东伟对今年增值税税率降低对当地财政减收做过一个测算，增值税降低1个点河南省企业减税99亿元，2个点则减税198亿元。
经济下行和减税降费给各地带来普遍减收。不过各地经济产业情况不同，让各地关注的减收重点也略有差异。
正是基于多重因素影响地方财政收入，今年绝大多数省份都下调了收入预期。然而，教育、医疗卫生、社会保障等相关补贴范围和标准今年仍将继续扩围和提高，扶贫攻坚、环保、乡村振兴等支出也继续保持较高增长，这也导致了今年地方财政收支矛盾比以往更凸显。
增收是首选
施正文认为，收支矛盾扩大是客观存在的现象，各地已经重视这一问题是件好事，而这一矛盾并不能消除，只能让这一矛盾产生的风险处于可控范围，防止产生政府债务风险。
为了缓解收支矛盾，如何增加财政收入是各地首要努力的方向，而各地普遍的做法是通过落实好减税降费、简政放权来涵养税源，支持好服务好当地重点行业和重点企业发展，提升重点税源增收潜力。与此同时依法依规强化税费征管，应收尽收。
对于欠发达的中西部省份，争取中央财政的支持则更加重要，不少财政困难地区超过50%的财力都来源于上级政府的补贴。因此对于不少地方来说，争取更多的中央对地方财政转移支付资金和更大额度的地方政府债券限额，是增加今年收入的主要途径。
施正文认为，中央财政有义务去支持财政困难地区，通过加大一般性转移支付资金来保障基层政府的运行。
事实上，国务院已经明确了中央财政将加大对地方一般性转移支付，来弥补因大规模减税降费形成的地方财力缺口。去年底，财政部已经提前下达了2019年1.8万亿元转移支付资金给地方，主要用于保民生、保工资、保运转。今年全国两会期间中央对地方转移支付和税费返还金额将明确，去年预算 是7万亿元。这笔钱如何分配将成为各地政府关注的焦点和努力方向。
各省争取到更多中央财政资金后，也多数选择加大财力下沉，充实基层财政财力，缓解财力困难基层政府的收支矛盾。
施正文认为，当前地方财政困难是促进我国转移支付立法的良机，促进转移支付分配更加公开透明科学。
各地争取更多的政府债券额度也是增加财政收入的重要途径之一，市场普遍预计今年有超过3万亿元新增地方政府债券额度。
施正文表示，政府收支缺口形成的财政赤字靠发债来弥补，今年预计全国财政赤字率会适当有所扩大，但债务规模不能扩大太快，防范潜在的债务风险。
乔宝云表示，我国目前地方政府债务风险总体可控，但要高度警惕地方政府隐性债务风险，这可能是比收支矛盾更为突出的问题。
各地通过加快盘活财政存量资金，使用往年结转结余资金，也是收入实际增加的一条途径。
量力而行削减支出
乔宝云告诉第一财经记者，针对日益突出的财政收支矛盾，不少地方已经有成体系的削减支出方法，但可能更关键的是地方政府需要弄清政府与市场的界限，不要把手伸得过长，做不该由政府做的事情。而对于政府应该发力的领域，也要有保有压，量力而行，把握好度。
从各地2019年预算报告来看，压缩除刚性和重点项目外一般性支出、“三公经费”支出、会议经费是普遍减支的选择。
施正文表示，地方财政越困难，越考验政府治理能力，对支出进行科学化、精细化管理。地方一般性支出要继续削减，压缩行政管理等支出，但民生项目要保障。
今年大部分省份都按照5%幅度压减一般性支出，黑龙江、广西等地按6%幅度压减，西藏则要求压减10%。各地都要求“三公经费”支出只减不增，西藏要求“三公”经费支出压减3%。北京要求按照20%比例下调“三类会议费”、“公务接待费”定额标准。
天津2019年预算报告提出，加大资金统筹力度，集中财力保工资、保运转、保民生、保重点，留足政府偿债资金，节约压缩政府系统开支，严格限制和规范财政借款，大幅度压减项目支出，推进社会事业由外延扩张转向内涵式发展，不再安排新的一般性基建支出，不搞扩张性“寅吃卯粮”工程。
施正文认为，除了削减支出，要通过全面推行预算绩效管理，“花钱必问效，无效必问责”，来提高财政资金使用效率，发挥财政资金“四两拨千斤”的效果。
在各省的2019年预算报告中，都强调了要强化预算绩效管理。比如，广东要求今年根据2018年省重点项目绩效评价结果，除补助到个人的民生项目外，绩效评价结果为中的项目，按20%的比例压减预算，评价结果为低或差的项目，调整用途或不予安排。