农村土地制度改革加速一号文件首提土地经营权担保融资

上海优农网络科技有限公司董事长高春茂对第一财经记者表示，相较于工业，企业从事农业的难处在于没有产权。租用农民的承包地，即便是每年的承包费有上百万，再加上工人工资、农业投入等，对农业企业来说都是消耗品。农业存在高风险、重资产、回报低等问题。因此，缺少资金成为企业的常态。

允许承包土地的经营权担保融资，对流转土地的农业企业来说，固然是有利的，但也可能引发负面影响。高春茂提醒称，一是要警惕引发地租的上涨；二是要让真正从事经营的主体受益，而非享有承包权的农户；三是操作流程一定要简单；四是承包土地的经营权做抵押，不要随意附带其它抵押品，否则也会对农业企业造成影响。

农村土地制度改革呈加速态势

2018 年 12 月，随着《土地管理法修正案（草案）》（下称《草案》）提请全国人大常委会审议，农村土地制度改革逐渐有加速态势。

为破解集体经营性建设用地入市的法律障碍，《草案》删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；为缩小土地征收范围、规范土地征收程序，限定了可以征收集体土地的具体情形，补充了社会稳定风险评估、先签协议再上报征地审批等程序；为完善对被征地农民保障机制，修改征收土地按照年产值倍数补偿的规定，强化了对被征地农民的社会保障、住宅补偿等制度。

这些环节，均是当前农村土地制度改革中的难点和民众关注的核心所在。

自然资源部部长陆昊表示，《草案》将依法经过试点、各方面认识比较一致的土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理方面的制度创新经验及时上升为法律制度。

农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，也为外界俗称为农村三块地改革试点。经全国人大常委会授权，正式启动于 2015 年3月，限定在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区。试点原本计划到2017 年底结束。不过，去年 12月，全国人大常委会批准，试点工作再度延期一年，至2019年年底。

本来改革就处于深水区，土改又是其中的“硬骨头”。中国人民大学教授刘守英日前接受第一财 经专访时表示，采用试点改革的方式，是为了用实践来回应争议，从而达成改革、修法的最大共识。

有望从试点到全面铺开

农村三块地改革推进已经四年，其成效如何？去年 12 月 23日，陆昊在向全国人大常委会作报告时表示，农村土地制度改革三项试点工作4年来，形成了一批可复制、可推广、利修法的制度创新成果，增加了农民土地财产收入。

陆昊表示，农村三块地改革试点工作在取得显著成效的同时，也存在一些问题和不足。从面上来看，33个试点县(市、区)的改革推进不够平衡，一些试点地区试点项目数量不够多。从内容上来看，平衡国家、集体、个人三者之间收益的有效办法还不够多。

中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎对第一财经记者表示，土地是极其重要的要素，城乡高质量发展涉及到好多体制机制的障碍，现在都跟土地密切相关；但是土地又涉及到国家的基本经济制度，因此在法律、试点这些方面都要予以充分的准备，总的基调就应该是稳中求进，朝着一个城乡统一的建设市场来做最终的努力。

“集体经营性建设用地直接入市有多种效应。第一，它增加了产业用地，现在搞特色小镇，搞乡村振兴，地从哪来？这就是一个有效渠道；第二，增加农民收入，原先集体经营性建设用地收归国有，大部分收益会由政府获得，农民分得比较少，以后有望改变；第三，改变了原先地方政府通过土地财政增收的办法，它们需要更多考虑转型，这也是增量效应。”冯奎说。

此次若干意见提出，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革。如果《草案》能在2019年获得全国人大常委会审议通过，则农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革有望不再局限在前述33个试点地区，而将全面铺开。

值得关注的是，无论是农村三块地改革试点，还是《土地管理法修正草案》中，允许集体建设用地入市都设置了一些限制条件，而这也决定了其影响力和冲击面的大小。

中原地产首席分析师张大伟对第一财经记者表示，此次明确了土地属性必须是规划中明确为工业、商业等经营性用途，避免了对住宅等市场的短期冲击，主要影响的是非住宅类经营性土地。