全国土地收入去年6.5万亿钱都花哪了?
出让收入的支出方向和额度有过较为详细的介绍。
比如,财政部的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》(下称《2011年预算执行报告》)显示, 2011 年国有土地使用权出让收入 33166.24亿元,国有土地使用权出让收入安排的支出32931.99亿元。
上述 32931.99 亿元的支出方向主要是:征地拆迁补偿等成本性支出 23629.97 亿元、农业土地开发整理和农村基础设施建设以及补助农民等支出2351.06亿元、用于保障性安居工程支出 668.58 亿元、按城市房地产管理法规定用于城市建设支出5964.57亿元等。
不过,自《2011年预算执行报告》之后,财政部在向全国人大提交的预算报告中,便只披露支出总额,而不再详细透露国有土地使用权出让收入的支出情况。
这一情况至今已经延续了七年。
虽然预算报告中不再披露土地出让收入支出详情,但财政部过去数年间也曾几次发布“全国土地出让收支情况”,以此来对外介绍土地出让的收入以及支出概况。
比如,2010年和2011年,财政部两次发布“全国土地出让收入管理及使用情况”,分别介绍上年情况。此后,财政部又陆续发布过“2012年全国土地出让收支情况”、“2014 年全国土地出让收支情况”、“2015年全国土地出让收支情况”。
稍感遗憾的是,截至目前,相关部门未曾对外披露过2016年~2018年这三年的土地出让收支详情。这也给我国的土地出让收支研究工作带来了一些困扰。
这些钱应该花在哪里
外界之所以关注土地出让收入的使用情况,主因是近年来土地出让收入日益增长,总额甚是庞大。土地出让收入如实入账,是保护 财政收入不流失,而详尽记录支出去向,则为防范资金浪费和腐败。
如前所述,2018 年全国土地出让收入65095.85亿元,同比增长25%,总额创下历史新高。
自2011年至2017年,全国土地出让收入分别为33166亿元、28422亿元、41250亿元、42940亿元、32547亿元、37457亿元和52059亿元。
同样是财政部数据,2018年地方一般公共预算本级收入 97905 亿元。简单计算, 2018年土地出让收入约为同期地方一般公共预算的66.48%,而2017年的比例为56.9%。
水涨船高的土地出让收入,对追求经济发展的地方而言,其重要性可想而知。这些钱应该花在什么地方?其实早有规定。按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》,土地出让收入使用范围主要包括:(一)征地和拆迁补偿支出(二)土地开发支出(三)支农支出(四)城市建设支出(五)其他支出。
概括起来,土地出让支出可区分为成本性支出和非成本性支出(即土地出让收益安排的支出)两大部分。近年来,随着征地拆迁等费用的增加,成本性支出占比逐渐上升。
换言之,从数字上来看,地方政府在土地出让过程中似乎并未赚到纯收益。
比如 ,2015 年,全国土地出让支出33727.78亿元。其中,用于征地拆迁补偿、补助被征地农民、土地出让前期开发等成本性支出26844.59亿元,占支出总额79.6%;用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等非成本性支出6883.19亿元,占支出总额20.4%。
更具体地来看,在成本性支出中,用于征地拆迁补偿和补助被征地农民支出17935.82亿元,占66.8%。在非成本性支出中,用于农业农村支出2528.17亿元,占36.7%;用于城市建设支出3531.53亿元,占51.3%。
不过,这只是全国汇总的情况,具体到一个城市而言,上述信息极难从公开渠道获悉。
这种不透明的做法难免引起外界的疑虑。而且,近年来,部分地方政府对在土地出让支出管理方面也时常出现不规范的做法。
《2014年全国土地出让收支情况》指出,有些地方政府,不按规定及时足额支付被征地农民拆迁补偿,把资金用于修建楼堂馆所、购买公务用车、发放补贴将近等,有的地方土地出让支出预算编制比较粗放,在预算执行中随意追加支出等。
2015年6月底,国家审计署发布了一份审计报告,其中涉及全国土地出让收支审计。国家审计署共审计了29个省本级、200个市本级和709个县。2008年~2013年,这些地区批准建设用地 207.57 万公顷,取得土地出让收入13.34万亿元,支出12.93万亿元。
审计发现,在土地出让收支方面,主要是土地出让收入少征3664.23亿元,通过收入空转等方式虚增1467.78亿元;支出中违规用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等7807.46亿元;征地拆迁中,一些地方和单位少支付补偿款17.41亿元,编造虚假资料等套取或骗取补偿款10.57亿元。此外,一些地方土地出让收支核算不规范,有8358.75亿元滞留在财政专户或直接坐支;有的地方为支持经济发展,减免或返还土地出让收入7218.11亿元。
如此庞大的土地出让收入,一方面是政府还需对其收支进一步规范,另一方面,相关部门也应对公众披露其使用方面的更多信息和数据,以舒缓外界疑虑。
制图/张逸俊