加快地方融资平台的市场化转型

蒋亮 郭晓蓓/文

地方融资平台曾较好地适应了我国经济快速发展对公共基础设施建设的需要，有效促进了城镇化发展，但由于地方债务膨胀，引发了对地方债务风险的担忧。在此背景下，中央明确要求加快地方融资平台的市场化转型。

地方融资平台转型的背景

地方融资平台是 1994 年分税制改革后的一种金融方面的创新安排。这种安排帮助地方政府通过财政拨款、土地注入、股权划拨等方式组建了合格的融资主体，为地方政府想投资的项目快速筹集所需资金，为城镇化发展发挥了重要作用。

可是，融资平台工具的滥用也使地方债务膨胀了起来。2013 年末中央政府梳理地方政府债务，总额达到了17.9万亿元。最新一轮摸底，2018 年末，地方政府显性债务额18.4万亿元。通过对融资平台等的违规担保和承诺以及变相举债，地方政府也产生了大量的隐性债务。

对于地方债务风险，中央政府已有十分清醒的认识，通过新修订的《预算法》、《关于加强地方政府性债务管理的意见》、《政府投资条例》等一系列的法律法规政策来看，解决的基本思路是“开前门，堵后门”：一方面，打开地方政府发债通道，允许地方政府规范举债，硬化预算约束，对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助；另一方面，明确要求剥离地方融资平台公司政府融资职能，加快融资平台企业市场化转型。

不过，当前地方融资平台转型也存在一些问题。

比如，迫于压力下的平台转型有名无实。一些地方为了完成任务，平台转型只是走个形式，发个“不再承担政府融资职能”之类的声明。或者为了发债需要，满足原银监会融资平台退出条件粉饰报表，其实质并没发生多大变化。不少地方退出企业资产负债率和地方经济增速以及财政收入增速紧密相关，表明不少退出企业仍然具有明显的地方政府融资平台特征。

又比如，平台企业政企责任边界仍然模糊，阻碍了转型。一方面，地方融资平台主要为地方政府融资服务，和经营性资产为主的一般国企相比，政府部门的管制之手仍在，具有更为强烈的行政色彩和预算软约束特征难以真正进行国有资产经营。另一方面，融资平台和地方政府政企合一模式，让融资平台成为政府的延伸部门，承担了本由政府承担的社会服务功能，其主要职责是融入资金解决建设资金缺口，成为了政府的“借款工具”，同时将大量资金投资于明显非营利的公益项目，使融资平台的主营业务能力弱，市场化程度低，难以有效进行转型发展。

此外，平台主体自身有其特殊性，市场化转型难度较大。一是平台资产较为特殊，资产变现能力弱。表现为投融资分离，较多融资平台主要职能是融资，其在具体项目投入时还是原来政府的财政体系和职能部门推进实施，具体形成的资产，除高速公路等部分项目外，大多数并未直接体现在平台公司，只是在应收账款、其他应收款、预付账款等流动资产科目反映。反映在平台公司账上的资产，主要是通过新设子公司，以项目方式进行，高层平台不了解最终底层资产情况，无法真实经营。且较多的政府基础设施建设项目投资量大，建设周期和投资回收期长，大部分为社会公共服务产品，除少数房地产等收益好且见效快的项目外，市场变现能力较弱，单独处置难度较大。

二是平台缺乏独立的项目识别能力。转型前，融资平台的投资项目都是政府指定的，不必担忧投资对象有无，转型后，要求按照企业一样独立进行项目识别决策，实现“有投资就有回报”，实际难度很大。

三是缺乏应对一般经营风险的能力。脱离地方政府直接保护，进入竞争市场，融资平台和一般企业没有实质差别，但由于前期只是完成融资任务，其应对经营风险的能力建设不足，容易带来较大的损失。此外，缺乏必要的专业人才和相关经验。较多的融资平台公司除了在基建方面有一定的人才积累外，缺乏必要的激励机制和适应市场竞争的人才队伍建设，阻碍了平台公司市场化转型。

加快地方融资平台转型的对策建议

第一，因地制宜制定转型规划，稳妥化解地方风险。

融资平台转型，除了关闭部分的空壳平台外，大多数融资平台都已积累了大量的资源和运作基础，具备继续存在的条件和意义。但是其具体的转型方向和转型方式，要根据各区域资源禀赋、财政财力、城市发展阶段等不同制定不同的转型规划，比如东部地区城市基础建设基本完成，转型的重点可能是资产营运和功能延伸，而西部地区基建任务还很重，转型的重点是选择市场化推进基础设施建设等。

转型过程中要注意稳妥化解存量风险以及这些存量债务的稳妥处置，这是实现融资平台顺利转型的关键。要逐一厘清存量债务来源的项目性质，对于经营性项目债务，如果项目经营收入能够覆盖本息，要依靠项目自身经营性收入进行债务偿还。对于无收益性项目债务，地方政府要统一协调合理安排化解措施。

第二，打造平台转型所需的良好配套环境。

一是理顺政府和平台企业关系。政府要将纯融资平台职责和纯公益项目建设职责从平台企业剥离出来，通过发行地方债的方式将投资建设资金纳入地方公共财政预算管理。地方政府要从平台企业的日常管理中脱身出来，把自主经营决定权交给平台，发挥好股东权利，协助完善平台企业的法人治理结构，形成市场化独立决策机制。夯实地方政府公共政策的供给者和市场环境监管者职责，强化外部监管。

二是要建立公共基础设施项目的市场化保障体系。地方政府要对公共基础设施项目的建设、管理和运营建立市场化的保障体系，要通过放开公共资源领域准入、建立完善配套相关制度，加强市场监管等方式，确保开放和规范同步，国有资本保值增值、民众福利以及社会资金的合法权益都得到有效保障。

三是建立平台转型所需的市场化融资服务体系。比如地方政府可以出资成立担保公司，以市场化形式对融资平台企业提供融资担保服务，建立财政与项目收益相结合的公益项目专项基金、配套经营性资源等。

第三，多种方式增强转型企业市场发展能力。

一是准确进行市场转型定位。依据其自身在基础设施方面的经验和资源积累优势，融资平台企业市场化转型目标定位，可以选择的方向是提高准经营性建设项目的筹措资金、资本再投能力；通过加强经营性和准经营性资产营运，盘活平台沉淀的国有资产，提高存量资产的经营效益，增加经济收入；以主体业务为依托，积极探索多元化的经营性方向等方面。

二是完善企业内部管理。要通过优化资本结构、管理结构，完善管理机制和风控机制等方式，提升转型企业的市场发展能力。

三是借鉴国有企业管理思路，建立有针对性的公益、半公益、经营性三类平台分类考核机制。比如公益类重点考核成本运营效率、大众服务质量和可靠度；半公益类，重点考核其项目规范安全管理能力；经营类业务重点考核其国有资产的保值增值能力和市场竞争能力。

此外，要积极支持平台企业投融资模式创新。比如支持发行资产支持证券或资产支持票、探索境外债券、保险资金债权投资计划等创新工具，为转型平台企业发展注入新的经营活力。

（蒋亮系中国建设银行绵阳分行高级经济师，郭晓蓓系中国民生银行研究员）

18.4万亿2013年末中央政府梳理地方政府债务，总额达到了17.9万亿元。最新一轮摸底，2018年末，地方政府显性债务额18.4万亿元。通过对融资平台等的违规担保和承诺以及变相举债，地方政府也产生了大量的隐性债务。