为碳定价：碳税和碳排放权交易
人民银行国际司课题组/文
近年来，碳定价政策成为越来越多国家激励减排的有效工具。碳定价实际是对排放二氧化碳设置一个价格，通过发挥价格的信号作用，使经济主体减少排放二氧化碳，或为排放二氧化碳埋单，从而引导生产、消费和投资向低碳方向转型，实现应对气候变化与经济社会的协调发展。
碳定价主要包括碳税和碳排放权交易两种形式。前者是对二氧化碳等温室气体排放征税，后者是指企业二氧化碳排放额度的分类和交易，具体政策实施因国而异。随着各国纷纷提出碳中和目标，碳定价政策不断主流化，成为各方关注的热点。
碳税政策概览
碳税是通过税收手段，将因二氧化碳排放带来的环境成本转化为生产经营成本。据世行统计，截至2020年6月，已有超过30个国家和地区实施碳税政策，范围横跨各大洲的发达国家和发展中国家，覆盖二氧化碳排放总量达300亿吨。此外，在已制定国家自主贡献的185个《巴黎协定》缔约方中，已有97个缔约方提出正在计划使用或考虑使用碳税、碳排放权交易履行国家自主贡献承诺。
碳税主要具备以下优势：一是见效快，可直接增加温室气体排放成本，快速挤压资源密集型企业利润空间，倒逼其采取节能减排或限制升温的措施，在短时间内实现大幅减排。二是实施成本低，主要依托现有税政体系实施，无需设置新机构，也无需考虑配套基础设施等问题。三是税率稳定，形成稳定的碳价格预期指引，企业可安排中长期减排计划。四是可实现收
入再分派，政府可将碳税收入用于绿色项目建设或新能源技术研发，支持低碳转型。但需要看到，碳税对碳排放总量控制力度不足。若碳税税率相对较低，高排放、高收益的企业可维持原有生产经营模式不变，减排意愿低。
因经济结构、减排目标等方面的差异性，各国碳税发展存在较大差异，但在实践中仍存在共同之处，主要体现在碳税的税制设计、税基、税率、税收用途、实施效果等方面。
从税制设计看，按全国推广或地区性试点、是否单列碳税税种可分为三类。一是在全国实行，且作为单独税种。如芬兰、瑞典、荷兰等为减少温室气体排放，专门设立碳排放税。二是在全国实行，不作为单独税种，而是将碳税隐含在现有税种中。如日本、意大利等在能源消费税、环境税等现有税种中加入碳排放因素，形成隐形碳税。三是只在国内特定区域实施，且多处于试点阶段，如加拿大不列颠哥伦比亚省、美国加利福尼亚州等。
从税基选择看，国际通常按化石燃料消耗量折算的二氧化碳排放量为计税依据。一种方法是以二氧化碳的实际排放量为计税依据，只有智利、波兰等少数国家采用。这种方法可直接反映排放量，但技术要求和实施成本高，需要企业购买二氧化碳监测设备，捕捉、测算和报告二氧化碳排放量。另一种方法以化石燃料消耗量折算的二氧化碳排放量为计税依据，在技术上更加简单可行，行政管理成本相对较低。
从征税环节来看，主要在能源最终使用环节征税，也有在生产环节征税。多数国家主要在能源最终使用环
节征税，即谁使用、谁排放、谁缴税，纳税主体通常是下游经销商或消费者（包括企业和居民）。这种情况下，既可以按企业的实际二氧化碳排放量直接计税，也可以根据燃料消耗量、用电
量等间接计税。此外，也可以在生产环节征税，如加拿大碳税的纳税主体
主要是化石燃料的生产商、进口商和加工商，最终税负会反映在燃料价格上，由能源使用者承担。
从税率水平看，总体较低，各国分布差异巨大。据世行统计，截至2019年末，全球碳税税率呈现从1美元/吨二氧化碳（波兰）到119美元/吨二氧化碳（瑞典）的巨大价格差异，近一半国家和地区低于 10 美元/吨二氧化碳。碳税税率分布差异巨大的主要原因是，不同国家的减排目标不同，且部分国家除碳税以外，还有能源税或其他减排政策。国际货币基金组织预测，为实现2030 年2℃的控温目标，每吨二氧化碳定价应在75美元左右，而目前全球平均价格为2美元，与目标价格相去甚远。
从税收用途看，通常用于补贴返还或节能减排投资。一是用于节能减排投资，主要指用于新能源技术和碳减排技术的创新研发。如丹麦将来自工业部门的碳税收入全部作为改善工业能效的投资资金；日本将部分碳税收入投资于新能源技术研发。二是用于抵扣其他税负，主要包括个人所得税、社会保障税等。如丹麦、加拿大通过转移支付来补偿受碳税影响较大的居民或企业。
从实施效果看，碳税已对温室气体减排和经济低碳转型发挥了积极作用。如英国自2013年实行碳税以来，燃煤电厂效益显著降低，燃煤发电量大幅下降，2014年天然气取代燃煤，成为英国电力供应的最主要燃料； 2017年，风力、生物质能发电体量均超过煤电。瑞典自实施碳税后，化石燃料在工业耗能中的比例降至30%，能源成本在总成本中的比重也不断下降，能源结构得到明显改善。
碳排放权交易制度（ETS）概览
自欧盟于2005年运行全球首个碳排放权交易市场以来，ETS在全球的实施版图不断扩大。截至目前，全球已运行的国家和地区 ETS 有 21个，筹划推进中的有8个，提出初步设想的有16个。21个ETS涵盖的二氧化碳年排放量约43亿吨，约占全球年排放量的9%。其中运行机制较为成熟、交易规模较大的ETS包括欧盟的EU ETS、美国的加州ETS，及美国区域性温室气体减排协议（Regional Greenhouse Gas Initiative，rgGI）等。
ETS主要具备三方面优势。一是减排效果具有确定性。在ETS制度下，政府直接确定一段时期内碳排放配额总量，即二氧化碳最大排放量，因此减排成果更直观、明确，不需要其他中间变量传导。二是通过价格手段促使企业减排，且具有较为完善的价格发现机制。除常规配额交易外， ETS还可开展配额期货、期权等衍生品交易，进一步提高市场效率。三是促进跨境减排协调，不同的ETS间能实现互联互通，形成跨国、跨地区的碳排放权市场。连通后ETS能够在更大范围内优化减排安排，同时提高市场流动性。但需要看到ETS设计难度大，运行成本高。排放配额等关键参数的确定只能靠估算，且突发状况难以预见，很难保证 ETS 按设想推进。政府需持续监测、评估ETS运行情况并进行相应的调整，需要占用大量行政资源。
总体看，全球各主要ETS的运行机制基本相同，但在交易规模、价格区间、涵盖行业、配额分配方式、市场稳定机制等方面有其各自的特点。
从市场交易规模看，近年来全球ETS交易总额明显增长。据Refinitiv 测算，2019 年全球碳排放权市场交易金额约为 1937.62 亿欧元，较2018 年上涨 34% ；2019 年交易量87.34 亿吨二氧化碳，较2018年略降4%。全球碳排放权市场的交易额猛增主要受 EU ETS 推动。2019 年EU ETS的交易额占全球87%左右；交易额排在第二、三位的分别是美国的加州 ETS 与 RGGI，占比分别为10.7%和0.84%。
从市场交易价格看，各 ETS 间的交易价格差别较大，2019 年总体在1~30美元/吨之间。2019年交易均价高于 20 美元/吨的有 2 个，为EU ETS 和韩国 ETS；均价在 10~ 20 美元/吨区间的共有 7 个。各ETS的交易价格主要受碳排放配额的供求关系及ETS中的价格调节机制影响。
从涵盖的部门看，所有ETS都涵盖了电力行业。此外，大部分ETS都涵盖了工业生产、交通、建筑物排放，部分ETS涵盖了航空业排放。
从政府的配额分配方式看，有完全拍卖、免费分配+拍卖、完全免费分配三种形式。一般来说，政府希望提高拍卖配额比例，因为这样能够提高排放成本，同时获得拍卖收入。
从年度排放配额的调整机制看，多数ETS会逐年减少年度排放配额，以推进企业不断加大减排力度。
从价格调节机制的设置看，部分ETS设置了价格调节机制，以避免配额交易价格过低或过高。市场稳定机制有价格控制和总量控制两种模式。价格控制模式指设置交易价格上限或下限。总量控制模式指对流通中的配额总量进行控制。
碳定价政策在实践中面临的挑战
从全球碳定价政策实践看，总体进展较顺畅，取得了较好的减排成效，但在实施中可能面临一些挑战，值得进一步关注。
一是存在碳泄漏风险，不利于全球减排联动。碳泄漏（carbon leakage）指实施碳税或ETS后，跨国企业可将高碳产业转移至低排放成本地区，致使本应减少的碳排放转移到其他地区排出，造成本地区碳税政策效果大打折扣。欧盟正在讨论于2021年启动碳边境调节机制，对从碳定价低的国家进口的特定高碳排放产品征税，或为碳定价高的国家出口商提供出口退税，避免减排的先行国家处于竞争劣势，同时规避碳泄漏问题。美国财政部长耶伦等多位经济学家也公开支持美国建立碳边境调节机制，保护美国竞争力，同时激励其他国家采取类似政策。目前，碳边境调节机制仍未见实施，主要面临进口商品碳含量计算困难、与世贸组织规则不相容等挑战。
二是碳税税率水平较低，或碳排放配额过剩，不利于碳价格机制发挥调解作用。碳价格直接对标企业的碳排放成本。目前，在碳税制度上，整体税率普遍较低；在碳排放权交易制度上，政府往往高估了配额需求，甚至免费发放配额，且允许未使用配额跨年度累积，导致配额过剩，压低交易价格。对于高排放、高利润公司，碳价格偏低将削弱减排动力，达不到预想的政策效果。
三是可能会加剧社会不平等问题。碳价格可能推高部分生活必需品的价格，尤其是电价。生活必需品支出在低收入群体总支出中占比重更大，导致碳税或ETF对低收入群体的影响比中高收入群体更大。因此，部分碳税收入或碳排放配额拍卖收入可用于帮扶社会弱势群体。
近期，国际货币基金组织呼吁中国将碳税和碳排放权交易作为减排、防治污染的优先政策选项，形成合理、影响深远的碳价格，相关收入不仅可支持清洁能源和低碳技术发展，还可适当补贴受碳税影响的低收入群体。目前，中国碳排放权交易市场筹建工作正在稳步推进，可研究碳市场的金融属性，探索开展碳税试点，推动完善碳价格形成机制，充分发挥碳价格在应对气候变化方面的信号作用，支持中国实现“30·60目标”。
碳定价主要包括碳税和碳排放权交易两种形式。前者是对二氧化碳等温室气体排放征税，后者是指企业二氧化碳排放额度的分类和交易，具体政策实施因国而异。