PPP ——写在第三届中国 论坛召开之际

China Economic Herald - - 第一页 - 本报编辑部

12月1日,在清华大学,将迎来以“正本清源,规范发展”为主题的第三届中国PPP论坛。

正本清源,即从根本上整顿,从源头上清理。正本清源是行业规范发展的必由之路。PPP不是简单的融资模式,而是风险共担、利益共享、创新投资模式的新机制。推进规范发展,才能促使PPP模式可持续,使PPP由快速发展阶段转向高质量发展阶段,进入良性发展道路。

PPP模式在全球已有上百年发展历史,目前已经成为很多国家建设基础设施的一种通行做法。从广义上来说,中国的PPP发展也有30多年历史,为我国基础设施建设做出了积极贡献。但业内人士都了解,过去几年,由于过于追求项目落地的数量和速度,很多PPP 项目操作不够规范,一些项目在风险分担方面不尽合理,通过保底承诺、明股实债等方式,风险主要由政府承担,加大 了地方隐性债务风险。投资方面,很多不真正了解 PPP 行业、没有项目建设能力的投资人参与了一些项目。地方政府方面也有些冲动,把一些项目打包,规模做得过大。市场出现一些不合规、边界条件不清晰的项目,违背现行规则,所以必须整顿。

规范从何处着手,过去一年,国家发展改革委相关人士从多个角度进行了阐述,包括分类施策支持民间资本参与PPP项目,对商业开发潜力大、投资规模适度、适合民间资本运营的PPP项目,积极支持民间资本控股,对投资规模大、合作期限长、工程技术复杂、民间资本难以独自承接的项目,鼓励民营企业采取混合所有制、联合投标体、成立基金等多种方式参与,发挥不同企业的比较优势;包括科学合理设定社会资本方选择标准,依法签订规范、有效、全面的PPP项目合同;还包括加强诚信体系建设,建立健全PPP项目守信践诺机制,准确记录并客观评价PPP项目参与各方在项目实施过程中的履约情况等等。

一些地方政府,也在积极探索规范推进 PPP 的有序推广,通过编制完成地方基础设施及公共服务设施PPP项目规划,建成传统基础设施领域 PPP 项目储备库,滚动更新,动态管理。还有的会同各下辖地区、各部门建立协同推进机制,搭建经验交流推广和信息发布平台,设立工作专栏,及时公布项目,实现了公开透明信息化;结合防风险和提质量,动态调整历年来公开推介项目,整合推出符合防风险要求新项目。

公众参与也是规范的应有之义。清华大学建设管理系教授/博导、清华大学PPP研究中心首席专家王守清曾分析, PPP是政府和企业之间的合作,但所提供的产品,是给没有合同关系的老百姓,如果没有公众参与机制,如果政府和企业只考虑各自利益,不考虑公众利益,就可能引起老百姓不满,这个项目就很难做好。因此,PPP项目在不同的阶段,都需要各方主体参与。

当然,规范的同时,也要加强营商环境的改善。当前,民间资本参与 PPP 项 目仍然存在一些障碍。比如,一些垄断行业市场开放度不高,部分地方对民间投资提供服务的主动性、积极性不够,政务诚信体系建设有待加强。一些项目投资回报机制不清晰、回报预期不稳定、回报率偏低,对民间资本缺乏吸引力。一些新上项目征地拆迁难度大,报建审批手续多、时间长,民营企业独立完成这些前期工作困难较大。一些民营企业在项目融资、建设、运营等方面缺乏市场竞争优势。

根据国务院 2018 年立法工作计划,在政府投资领域中明确了要制定政府投资条例及基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例。PPP条例的制定,将有望把过去PPP的“缺图作业”,变成“有图作业”,成为PPP高质量发展转段的标志性事件。

PPP是一项综合性改革,承载着重大的历史使命,放宽准入、打破垄断、鼓励竞争的创新机制必将充分激发各类社会资本活力。PPP市场在规范化后“再上轨道”,值得期待!

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