李铁从小城镇到城镇化战略,我亲历的改革政策制定过程

China Economic Weekly - - Special Report 特别报道 -

1992年,著名农村问题专家杜润生与中国国土经济学会在新华社组织召开了一个关于小城镇发展的座谈会。座谈会上提出并讨论了小城镇发展的问题:比如是不是应该走农村城镇化的道路来解决农村问题?中国的小城镇发展是不是应该有其独特的发展路径?

当时国务院有关部门如国家计委、建设部等都派代表参加了这个座谈会。我作为国家体改委农村司的官员也参加了这次会议。可以说,这次座谈会非常重要,促进了国家体改委在农村工作研究上的思路转变。当时国家体改委更多还是注重宏观层面上的经济体制改革,例如国企改革、城市综合改革、流通体制改革等。对于农村的关注度明显不够,涉及到城乡关系重大制度问题等仍是研究和政策制定的禁区,如户籍管理体制的改革。

当时的国务院领导同志认为,户籍管理体制改革会影响到大量的农村人口进入城市,担心引发两个问题:一是农产品供应是否能够保障供给,会不会影响农业的发展;另一个是担心农村搞小城镇会到处盖房子,侵占耕地。已经出现的“村村点火、处处冒烟”对农业也产生了一些所谓的负面影响。当时的小城镇发展确实已经形成了一定的规模。比如广东、浙江、福建、山东、江苏,这5个省 70%的产值是在县以下创造的。由于乡镇企业的发展,农民可以带口粮进镇,促进了小城镇的发展。乡镇企业带动小城镇发展已经成为当时中国农村城镇化非常重要的特色。

1993年,在农村司领导的支持下,我向当时的国家体改委马凯副主任报了6个课题,包括土地、税费改革、农产品流通、小城镇等,结果他就在小城镇课题上画了一个圈儿。之后,在马凯副主任的支持并亲自协调下,推动了以国家体改委为主导的小城镇综合改革工作。

1995年,国家体改委等11个部委联合颁布了《小城镇综合改革试点指导意见》,这个文件是针对当时农村经济发展的形势,怎样深化农村改革、推进城镇化而提出的。

我记得当年马凯同志在主持讨论小城镇问题时提出了“减少农民才能富裕农民”的观点,这也是当时国家体改委推进小城镇发展非常重要的出发点。当时我们城镇化率很低,只有26%,全国 12亿人口,如果 70%~80%的人都在农村,人均一亩多地,一户平均五六亩地,年收入才几千元,无法解决农民致富,更谈不上促进农村发展。根据全国各地乡镇企业带动小城镇发展的现状,马凯同志提出,只有把农民从土地上彻底转移出去,才能从根本上解决农村的发展问题。

通过建设小城镇,吸引农民进入,发展中小企业、乡镇企业,这是当时比较符合现实的通过小城镇发展为中小城市,进而推进城镇化的一条思路。

在城乡矛盾并不是特别突出的小城镇推进城镇化,改革的风险较小,一些问题可能容易松动,原因有几个方面:首先,对大城市利益触动有限。其次,农民进入小城镇后,实际上和周边的农村还有天然的联系。这里是政府行政管理的薄弱环节,也是最容易取得政策突破的地方。特别是户籍制度改革,在小城镇率先进行改革,不会产生较大的利益冲突,也不会影响到社会的稳定。

《小城镇综合改革试点指导意见》确实在这些方面取得了根本性突破,大概有以下几个方面:

一是,第一次提出了户籍管理制度改革,力争在小城镇试点,率先进行户籍制度改革。

二是,在土地管理制度上进行改革,主要是提出了“以地生财”。1995年,我们选择的以地生财试点

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