我亲历的“98房改方案”制定过程

顾云昌

China Economic Weekly - - Special Report 特别报道 -

我从上世纪70年代末进入国家建委、国家城建总局工作,跟随改革开放的步伐,开始着手住宅商品化的研究,从住宅住房的属性、住房政策探索跟踪试点城市的房改进程,到1998年国家房改方案起草小组的主要执笔人之一,多次参与了住房制度改革的会议以及参与住房制度改革的研讨,直至参加1997年到1998年的住房制度改革方案的全过程,见证和推动了国家房改的进程和房地产的发展。

在我看来,1998年在全国范围内全面启动的住房制度改革,是中国诸多改革中最成功的改革之一。当时房改的“四轮启动”(住房分配货币化、建立住房供应体系、启动二手房市场和建立住房金融),现在还在不断地深化改革中。也就是说,房地产现在所走的商品化市场的路子,是在1998年房改方案当中形成的。

虽然98房改方案从酝酿到出台的时间并不长,但却是汲取了自改革开放以来18年试点研究的成果。

启动

我在上世纪80年代初进入当时的国家城建总局房产住宅局工作时,参与了“住宅到底是商品还是福利品”的大讨论,整个讨论非常激烈,也非常解放思想。我至今清楚地记得,即便在邓小平的1980年谈话之后,“住宅是商品”的观点,还是不被很多人接受。

印象很深的是,一直到80年代末,社会上对于住房是否可以个人购买,还有不同的意见。我认为住房是生活资料,完全可以使用,于是,写了一篇关于住房私有化问题的讨论的文章,结果遭到了一些人的攻击,说我是提倡资产阶级自由化。好像这个“私”字不能出现,一出现就是资本主义的东西。因为一些传统的思想太根深蒂固,这些理论一下子要人们接受,也需要一个过程。

这样激烈的讨论声,自1982年以来,一直伴随着各地的试点和改革方案的酝酿制定过程。

1997年,伴随着中国、乃至世界经济的低迷,时任国务院副总理朱 基提出,“加快住宅建设,使之成为新的经济增长点和消费热点”,改革共识逐渐达成。

这一年,俞正声从山东省委常委、青岛市委书记调到建设部,主抓房改。

之所以调俞正声到建设部担任部长,人们猜测,可能与俞正声曾经主抓烟台房改方案、第一个吃房改的螃蟹有关,因为1985年至1986年,我国进入“提租补贴”改革的新阶段,烟台、蚌埠等地打响了“提租补贴”试点“第一枪”。当年,主抓烟台房改的烟台市委副书记、市长正是俞正声。

1997年9月,国庆节前夕,时任国家经济体制改革委员会主任李铁映组织房改讨论会,俞正声部长带着我和当时房改小组办公室主任谢家瑾(时任建设部住宅与房地产司司长,后任建设部总经济师,现已退休)参加了会议,我还在会议上发了言。会后,俞正声部长对我说,他要起草一份关于房改方案的文件上报给国务院副总理朱 基。开始起草之前,俞正声部长让我根据近几天的会议整理了一个提纲式文稿。到了起草的时候,他说自己要亲自写,写了以后让我从专业角度给予修改。

我觉得领导的稿子很难改,改多了不尊重领导,不改又不合适,改错了更糟糕。我很为难,但在部长的坚持下又不好推辞。

我清楚地记得,1997年10月1日国庆节中午,我当时正在午睡,俞正声打来电话,是我女儿接的电话,俞正声自称是“建设部老俞”,让我午睡后给他回电话。下午我回电话时,俞部长还在办公室。也就在当天,俞正声的秘书将这份他起草的房改方案报告送到我的家里,让我修改后第二天上班就

争议

著名房地产专家、全国房地产商会联盟主席、中国房地产业协会前副会长兼秘书长、住建部住房政策专家委员会副主任、高级城市规划师,北京大学博士后导师。上世纪80年代初着手并组织住宅商品化和城市土地问题研究,历任建设部房产住宅局处长、城镇住宅研究所所长、建设部政策研究中心副主任。1998年进入中国房地产业协会工作,任副会长兼秘书长。30多年来多次参与国家房改政策和方案的研究制定,是1998年国家房改方案的主要起草人之一。 送到他办公室。

部长给总理的报告,思路很前沿也很开阔。我是用铅笔改的,修改时还是很慎重的,只是有一些字句表达不一定合适,我稍做了一些修改。第二天将报告送到他的办公室,俞部长认认真真看了两遍,又改动了几个字,就打印出来送给了朱 基总理。这是俞正声担任部长以后给朱基总理的第一次房改报告。

1998 年3月,国务院正式宣布国务院住房制度改革领导小组从国家体改委并入建设部,由俞正声部长担任国务院住房制度改革领导小组组长,全国房改工作的政策研究和指导工作交由建设部住宅与房地产司执行。国家体改委副主任刘志峰调入建设部任副部长,具体负责房改工作。由刘志峰领导的房改办的同志,统一调入建设部住宅与房地产司。

其实,在1980至1986年,国务院并没有住房制度改革专设机构,房改试点工作由国家城乡建设环境保护部在国务院的领导下具体执行。1991年,国务院住房制度改革领导小组挂靠体改委。1998年3月,国务院住房制度改革领导小组并入建设部。兜兜转转了一圈,房改小组又回到了建设部。

1998 年3月19日,新任总理朱 基在就职的中外记者招待会上宣布:“今年下半年出台新的政策,停止福利分房,住房分配一律改为商品化。”

这意味着中国住房将要发生前所未有的变化,延续了近半个世纪的福利分房制度即将终结。天时地利人和之下,起草98年方案终于一锤定音。

新的国家房改领导小组的主要任务就是起草新的房改方案,同时要在全国推进住房制度改革。为此,房改小组成立了由发改委、财政部、中国人民银行等部委的官员和专家组 成的约百人的国家房改方案起草小组,而谢家瑾司长、刘铁民(房改办副主任)和我3个人成为起草小组的主要执笔人。

俞正声部长负责住房制度改革的全面工作,刘志峰副部长协助俞正声抓具体工作,我们差不多每个星期都要召开碰头会,把各种不同的思想以及各个部委的意见都归纳在一起,充分展开讨论。

朱 基总理几乎每个月都要召集部长们去汇报,俞正声部长在汇报后将情况反馈给我们,我们会根据朱镕基总理的指示,再进行修改。

房改方案在起草过程中遇到的最主要的争议是住房分配体制改革,也就是从住房福利制(实物分配)如何转变成货币化分配。首要的问题是,实物分配取消,变成货币分配,怎么做?因为取消了实物分配以后就没有了分房政策,大家都要买房了,而老百姓工资那么低,买不起,要不要给购房者一定的补贴?该补多少?钱从哪儿来?

从理论上说,之所以给买房者补贴,主要是因为我们过去的工资体系是低工资制度,在工资中包含的住房费用很低,低工资体制自然买不起房。那么,要从实物分配变成货币分配,必须给买房者补贴。如果买房,要以什么价格卖给职工,这个问题争论很大。如果房子卖得太便宜,被看作是公有资产的流失。但不给买房者补贴,根本就买不起,公房出售的办法就推不动了。

类似很多这样的问题,从房改方案起草开始,就争论不休,而且争论的时间很长。其中有一个关键的词叫“房价收入比”。房价收入比是指住房价格与城市居民家庭年收入之比。老百姓买房最合理的房价收入比是多少?一套房子的价格和一个家庭的年收入比是多少?经过反复讨论,大家认为最合理的房价收入比是4到6倍之间。比如,一套普通住房价值100万元,一个家庭一年的收入是20万元,房价收

入比是5倍。大概这么一个价格大家能够承受得起。最后,我们在争论是按照4倍计算房价收入比还是按照6倍计算房价收入比时,俞正声部长拍板,我们要以4倍的房价收入比来计算,尽可能地给买房者比较优惠的补贴,来调动大家的买房积极性。

这个标准出台以后,账就好算了,公务员的补贴肯定是国家开支,事业单位的补贴由事业单位出,学校的补贴由学校出。各单位自己的问题自己来解决,归根结底要把房子卖出去,把房改方案全面推开,要卖得起,关键也要买得起。

1998 年7月3日,国务院发布了“23号令”——《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。取消福利分房的一纸公文令市场化、商品化成为住房建设的主题词,由此开启了中国住房市场化的进程。

这一天,距离总理宣布下半年出台新政策不足4个月。但是,在1998年取消福利分房政策出台后,市场并没有一下子就火起来。因为新制度没有建立起来,旧制度立刻停止不现实,于是提出“一年的过渡期”。

也就是说,中国房地产真正走上实际意义上的商品化、市场化的道路,是从2000年开始的。当时,全社会的力量都调动起来了,老百姓买房的积极性很高了,房地产企业也如雨后春笋般出现,从那时起中国房地产迎来十年黄金开发时代。

成就

98房改使过去的计划经济下的住房体系变成了社会主义市场经济下的住房体系,真正走上了商品化、市场化的道路,是中国诸多改革当中最成功的改革之一,这样说一点都不过分。

98房改对中国房地产和中国经济的推动作用巨大,与之相伴的,形成了住房制度改革四轮启动。

第一个轮子是分配制度改革。改变了过去的实物分配为货币分配。第二个轮子是供给制度改革。由过去由国家、企业供应,变成了对不同收入家庭采用不同住房供应制度,低收入家庭提供廉租房,中低收入家庭提供经济适用房,中高收入家庭提供商品房。第三个轮子是市场制度改革。开放二手房市场,全面启动房地产市场的各个环节。第四个轮子是房地产金融体制改革。发展房地产金融,特别是个人住房抵押贷款,使中国的住房制度发生了一个质的变化。

尽管房改成功了,现在回过头看,有一些意想不到,比如,原来反复纠缠、非常难办的、恨不得吵架的事情,诸如购房补贴,在真正实施中,反而没有想象得那么难,各地各显神通,很快就推进了。相反,我们当时认为很容易的事情,比如,供应体制的改革、经济适用住房的建设,现在看来问题还不少。当时我们设计的时候,没有考虑得那么细,也没想到会遇到执行当中的许许多多的问题。现在看来,尽管我们的保障房盖了不少,但是精准度不够,而且当中还出现了寻租行为、违规行为。

当初我们的想法是,城市的住房可以像新加坡那样来解决,就是以经济适用住房作为我们供应的主体,也就是相当于新加坡的组屋,中低收入家庭都能买得起经济适用型住房,向低收入家庭提供公租房。

在实际进行当中,东北和湖南等地大概百分之五六十的房子都是经济适用型住房,其他城市经济适用型住房的比例要小得多,比如上海就没有建设经济适用型住房。

经济适用型住房的供应,是面向中低收入家庭要有限制、要核定谁是中低收入家庭,还是要放开供应?北京的办法是放开供应,尽管说是面向中低收入家庭,实际上,市场上的所有人都可以买,就出现了开着宝马去买经济适用型住房的现象。当然,也有一些城市比如厦门等,对经济适用型住房的供应对象是严格审查的。

一直到现在,我们还没有真正形成所谓的中低收入家庭的概念,现在的房子大多数是采取摇号分配的办法。这个任务比较重,需要我们在今后的深化改革当中,要认真地加以改进。

党的十九大提出,“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居”。“两多一并”的住房制度,这是新住房制度的框架,也是1998 年房改方案的延续,接下来,我们要在20年前的房改方案的基础上,深化住房制度改革的各个方面,落实十九大提出的全体人民住有所居,在这个目标上迈开实际性步伐。

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