OECD国家经济衰退中的财政政策

OECD国家财政刺激政策的主要特点

因受国际金融危机波及而面对经济下行压力及私营企业部门经济活动的急剧收缩，几乎所有OECD成员国都在2008～ 2010年，除实施宽松货币政策外，先后通过采取积极的相机财政措施（discretionary fiscal policy）刺激经济增长。由于在经济下滑程度、货币政策空间以及财政内在稳定机制等方面都存在差异，各国采取相机财政政策行动的力度规模及进度安排各不相同。考虑到宽松货币政策的有效性受到危机期间货币传导效果弱化以及金融市场效率损失的制约，因此即使货币政策有进一步放松的空间，加大财政支出力度仍可以收到比宽松货币政策更好的效果。

数据显示， 2008～ 2010年OECD国家财政刺激规模占GDP的3.3%左右（加权平均）。不过，由于各国经济衰退程度、财政状况和自动稳定器功能存在较大差异，各国财政刺激规模也各不相同。其中，澳大利亚、韩国、新西兰和美国宣布的财政刺激计划规模超过2008年GDP的4%，而匈牙利、冰岛和爱尔兰等个别国家则采取了紧缩性财政政策。是否加大相机财政刺激政策的力度，主要取决于未来可能出现的负面冲击及其被自动稳定机制抵消的程度。从理论和实践来看，公共部门规模、税基变动的周期性因素及税收政策的累进程度等因素，会对财政发挥自动稳定器功能的效果产生影响。2008～ 2010年， OECD国家财政自动稳定器功能对财政收支的影响普遍是实际财政刺激计划的两倍。包括美国在内部分国家相机抉择财政行动 的优先目标在于，通过解决地方政府的融资缺口以避免自动稳定器功能遭受削弱，否则后者会按照平衡预算原则大幅紧缩财政。

从政策内容来看，大多数OECD国家的积极财政安排都包含税收及财政支出项目，其中绝大部分都将减税列为优先政策选择（日本、法国、澳大利亚和加拿大除外）。美国在危机爆发初期和后期对其财政刺激政策作出了较大调整： 2008年重点侧重于减税政策，而2009年则转而将三分之二的刺激安排放在财政支出领域。具体到减税方案的内容上，大多数OECD国家倾向于降低个人收入税，只有英国决定降低增值税。在财政支出计划上，几乎所有的OECD国家都大力投资公共项目。加拿大、澳大利亚、波兰等国公共投资的力度最大，其规模占2008年GDP的1%左右，而日本、捷克、韩国、葡萄牙等国则向企业部门提供补贴。

就积极财政政策的时间安排来看， OECD国家面对经济衰退前景都普遍执行了三年计划，但力度大小的时间分配各有不同。大体来看，大多数OECD国家在危机后的第二年即2009年推出了规模最大的财政刺激计划，此后规模逐步缩小。只有美国、德国、芬兰和加拿大等少数几个国家在2009年、2010年推出力度相当的财政刺激计划。新西兰和丹麦则在2010年出台规模最大的财政刺激计划。

考察财政政策刺激经济增长的有效程度，可用所谓的“财政政策乘数” （ fiscal multiplier）来衡量。宏观计量分析的结果显示，第一年的支出政策 乘数往往略大于1，而减税政策乘数在0.5左右。在经济衰退背景下，由于金融市场功能受损、家庭及企业对经济前景的不确定性增大且平衡收支意愿增强等原因，财政政策对经济活动的作用效果有可能发生相应减小，其中减税政策乘数的降幅大于财政支出乘数。据OECD估算，各国积极的财政政策对经济增长的推动效应各有不同，其中美国和澳大利亚的政策效应最高，大致导致2009年和2010年的经济增长幅度提高1.2%～ 1.6%，其余大部分OECD国家2009～2010年的财政乘数都小于1。

财政刺激政策的宏观经济影响

由于各国的初始财政状况（包括当前财政赤字、政府债务水平、银行救助等紧急支出以及老龄化等长期支出压力等）存在较大差异，财政刺激政策所产生的宏观经济影响相应也有差异。总体来看，2007年OECD国家政府债务规模与GDP之比只有75%，国际金融危机爆发之后随着政府救助性财政支出大幅增加，该比重迅速攀升至2010年的100%左右。历史经验表明，一国政府债务水平在短期内快速升高且危机拖延时间越长，对该国潜在劳动生产率造成的负面影响就越大。在经济下滑与劳动力市场结构刚性的共同作用下，结构性失业率将显著上升，从而导致国家财政被动临时的救济性支出增加。造成政府债务快速累积的原因还包括财政收入减少、向陷入危机的金融机构注资以及购买金融资产等。不过，各国政府债务中不包括因政府提供担保或购买金融资产而形成的额

外损失。

从财政刺激计划的效果来看，对相机财政政策实施范围的约束越多，此类政策的有效性就越低。首先，随着政府债务率升高，财政状况变得不可持续，经济主体因预期未来税赋增加而提高储蓄水平，使财政支出对经济增长的刺激效应因私人部门储蓄意愿增强而抵消。其次，债务水平越高，长期利率走高的可能性就越大。长期利率高企不仅会对总需求产生抵消效应，还将使高负债国家承担沉重的债务负担。研究表明，对财政赤字的预期会对政府债券的长期利率产生影响，从而制约政府的举债扩张能力。劳巴克（Laubach）发现，美国财政赤字增加1个百分点将导致10年期政府债券利率增加25个基点。

财政刺激计划的合理设计

相机财政政策经常被提及的一大缺点在于，难以快速反应并适度把握政策时机，即有效选择出台刺激政策的最恰当时机，或在恰当时候进行调整或退出政策。比如，对于西方发达国家而言，基建投资从立项、论证到执行的周期较长，因此是为应对经济衰退而采取的扩张性财政政策中最难以把握的。当然，一旦危机的严重程度以及经济衰退的危害性引发社会高度关注，议会及政府往往会从政治考量的角度快速作出决策，加快出台积极财政政策的进程。此外，由于刺激力度突然减弱往往对经济增长造成负面影响，财政刺激政策的持续时间成为决策的重点。OECD的研究表明，临时性的财政刺激计划与持续较长时间的财政计划一样，都会显著削弱长期财政状况。分析显示，未来五年财政赤字每增加占GDP1%的规模，长期政府债券的主权风险溢价水平将上升25个基点。

不过，相机财政政策可以在抵消外部冲击的过程中扮演重要角色，而不同的政策出台时机对旨在减少产出缺口的努力产生不同的影响。一般情况下有三 种相机政策时机可供选择：一是在经济衰退期间持续执行财政刺激政策；二是在度过经济衰退的波谷后，逐渐减少财政刺激政策；三是“逆向”财政刺激政策，即在经济增长达到潜在增长率之前就开始采取逆向政策，以防止经济出现迅速过热的风险。相比没有采取刺激政策，以上三种政策模式都显著降低产出缺口。相对来说，持续的财政刺激政策对产出缺口的影响较小。

研究还表明，积极的财政政策往往会通过贸易与利率两个渠道产生跨国传导效应。对于经济规模较小且开放程度较高的国家而言，国内财政政策的乘数效应因进口漏损因素而相对较弱，导致国际传导效应的作用效果更加明显。因此，相较于单独推出财政刺激行动，各国提前进行国际协调可以发挥出更大的政策效应，从而创造正面传导效应。不过，国际协调行动有可能对各国国内的长期利率造成更大的上行压力，从而使得财政初始状况欠佳的国家难以大幅放松对财政政策的限制。

此外，为了最小化金融市场的负面反应并提高相机抉择财政刺激政策的有效性，各国普遍制定了值得市场信赖的中期财政政策框架。如，为了在2010年中期之前稳定和减少政府债务水平，日本政府宣布执行全面的税收改革，包括在三年内有条件地增加消费税以帮助经济复苏；德国政府则在连续公布两项财政刺激计划后宣布政府债务偿还计划，同时制定新的财政纪律，并要求各联邦州政府在2020年前实现预算平衡。

启示

显然，在面对周期性或冲击型外部压力而形成的经济衰退局面时，包括OECD国家在内的发达国家根据自身情况选择性地遵循凯恩斯主义，适时采取逆周期的积极相机财政政策，有效防止了经济下滑至更为危险的境地。不过，积极财政政策的力度和规模需要视国家财政状 况、货币政策空间、经济危机程度等因素而定，而其产生的实际效果也同样面临多种因素的制约。不仅如此，由于不同国家财政资金利用效率即财政政策乘数存在高低差异，需要各国的政策搭配、时机安排、力度选择等，与各国的实际情况相适应。

对于我国而言，在当前中美贸易摩擦持续、经济增长承压之时，一方面，有必要主动配合稳健中性的货币政策设计实施覆盖面较广、政策搭配合理的积极财政政策，适度增加政府财政支出，降低企业居民的税负水平，提升居民收入和刺激消费，以应对经济周期变化和短期负面冲击；另一方面，由于结构性和体制性问题突出，我国需要着眼长远，在出台短期政策的同时配合制定中长期的可持续性财政制度设计，甚至对现行税制进行改革，解决经济中长期存在的结构性问题，提高财政支出对经济增长的促进效率，从根本上激活经济发展的潜力。同时我们也要看到，中国与OECD国家一大显著不同之处在于，西方发达国家的基础设施建设已经达到较为完善的地步，在政府债务高企的同时短期内通过大规模公共投资拉动经济增长的空间狭小，因此更多倾向于以减税增收的手段来刺激经济主体的活力，而中国由于区域经济发展差异巨大，城市化进程仍在持续推进过程中，同时财政状况总体稳健，政府债务水平远低于国际警戒线，因此在经济下行压力加大期间，除了税收政策之外，适时加大对中西部落后地区基础建设的投入仍有较大空间。此外，由于我国在三农、教育、医疗、节能减排、生态建设等方面存在现实短板和需求，通过积极财政政策予以资金支持，也能够产生较好的财政乘数效应，转化为促进经济高质量发展的动能。■