白鹤祥：现代财政视角下的事权改革

在明晰财政事权和支出责任的基础上，完善与之适应的财力制度，辅之以科学规范的转移支付制度，从而建立起科学合理的央地财政关系

财政是国家治理的基础和重要支柱。近年来，中央与地方的财政关系、财政事权与支出责任是深化财税体制改革的核心内容。因此，以财政事权和支出责任改革为着力点、推动中央与地方财政关系改革具有深刻的现实意义。

央地财政关系与财政事权改革

从财政理论的角度看，财政的产生源于解决公共产品外部性的需要。市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性作用，但对于产权关系不易确定和保护的公共产品，则存在市场失灵和缺陷。财政起源于公共产品的供给即财政支出，随之产生征集财政收入的需要，继而逐步演化为优化资源配置、实现公平分配、稳定经济和发展的职能。财政事权是政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，强调权力归属和执行主体；支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障，是实现事权的成本和花费。由此可见，财政事权与支出责任改革是财政体制改革的出发点，央地财政关系应随之作出相应调整。

从历史实践的角度看，新中国成立后，央地财政关系和事权支出责任进行了一系列调整和改革。一是新中国成立初期 “统收统支”的中央高度集权财政体制。地方政府的开支需报中央批准后逐级拨付，不能有效保证地方组织收入的积极性和财政支出的效能。二是计划经济体制下“统一领导、分级管理”的财政体制。地方性收支下放的同时，总额分成比例一年一变，导致央地财政关系常处于博弈状态，影响财政预算管理的有效实施。三是改革开放后“划分收支、分级包干”的财政管理体制。地方政府拥有一定财政自由权的同时,中央财政收入大幅减少，导致国家宏观调控能力显著弱化。四是1994年以来的“分税制”财政体制。按照中央和地方事权划分各级财政支出范围，并根据财权和事权相统一的原则划分中央及地方收入，从而为我国建立现代财政制度奠定了良好的基础。

从改革现实的角度看，国务院在2016年颁布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）的基础上，2018年又颁布了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称《改革方案》），以财政事权和支出责任改革为着力点，推动中央与地方财政关系改革。党的十九大报告进一步明确提出“要加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。“权责清晰”即指财政事权和支出责任清晰，“财力协调”即指与财政事权和支出责任相匹配的财政收入。因此，本轮财税体制改革的路线图，就是要在明晰财政事权和支出责任的基础上，完善与之适应的财力制度，辅之以科学规范的转移支付制度，从而建立起科学合理的央地财政关系。在财力制度改革中，要通过深化税收制度改革，健全地方税体系，使地方政府的财政事权和支出责任得到有效保障。

央地财政关系与财政事权支出责任

从目前的情况来看，央地财政关系与财政事权支出责任不尽协调。一方面，我国宪法在原则上对中央和地方政府的职责范围作出了规定，但未通过立法对各级政府的事权加以明确划分，地方政府承担了较多事权；另一方面，2000年以来，地方税收和中央税收基本维持“三七分”，“营改增”后地方税收

占比有所下降，地方的财权与事权不相匹配。

其突出问题表现在三个方面。一是基本公共服务缺位。事权过多导致地方政府更倾向于优先保障那些短期就能看到实际效果、有利于政绩考核的支出，如基础设施建设、招商引资等；对具有很强外溢性、投入大、回报时间长的教育、养老等公共产品支出则往往积极性不足。二是中央政府转移支付管理难度增加。由于地方财力不足，地方政府的许多事权需要中央政府的转移支付完成。地方政府作为“理性经济人”，往往倾向于提供有利信息而设法隐匿不利信息，信息不对称增加了管理风险。三是“土地财政”和地方政府债务风险。由于地方事权较多而税收权不足，地方政府只能通过取得土地出让金、平台公司举债等方式变相增加地方财力，导致地方政府成为“土地财政”和增加“地方政府隐性债务”。

制约央地财政关系与财政事权支出责任协调的主要因素有以下几个方面。

有关法律不完善。一是目前我国在财政事权与支出责任领域的法制建设还比较薄弱，往往以文件、通知等行政命令的方式提出要求，容易导致中央与地方陷入博弈之中。我国宪法中规定了中央政府权力机关、行政机关以及司法机关的事权范围，但关于中央和地方事权划分没有明确法律规定。二是地方没有有效履行事权所必需的税权。目前包括大部分地方税的税法、条例及其实施细则都由中央制定颁布, 有关税收征管、税收优惠、税收减免政策等也基本集中于中央, 地方仅仅在个别税种上具有开征权限。对此，需要从法律层面进一步健全地方税体系，保障各级事权和支出责任能够真正落实。

财政事权和支出责任划分不明确。一是政府职能定位不够清晰。一些该由市场主导的领域,政府大包大揽或宏观调控干预较多，削弱市场机制的主导作用；一些本应由政府承担的公众性服务领域，政府却没有足够的投入，职能缺位。二是财政事权划分不尽规范。一些本应由中央负责的统一建设、区域协调发展等事务落在了地方肩上，一些应该由地方负责的事权中央又管得太细。在《指导意见》和《改革方案》的基础上，需要进一步明确财政事权和支出责任。

央地财政关系尚需调整。现行的财税管理体制下，税收收入多的税种被划为中央税或共享税，共享税中中央分享比例也比较高，导致地方政府财力有限，经济欠发达地区更缺乏足够而稳定的税收来源。“分税制”后，所得税、出口退税、成品油税费等个别税种分享比例调整对地方税快速减少略有缓解。然而“营改增”后，虽然地方参与了“营改增”税收分成，但取消“营业税”这一地方税主体税种进一步加剧了地方税收减少。总体看，为保障地方政府履职，必须在完善央地财政事权关系的同时进行地方税制体系改革。

转移支付制度有待优化。我国现行的转移支付制度是分税制改革以来伴随一系列财税改革逐步形成的，旨在提高地方财 力，缓解央地财政关系不适当，纠正地方政府承担事权和支出责任与本级财力不匹配等问题。转移支付对中央、地方财政收支都有着显著影响。近年来，中央对地方的转移支付金额呈逐年增长趋势，且增长速度日益加快（2015～2017年这三年间，中央对地方的转移支付较上年的增长率分别为6.93%、7.8%、9.6%）。但同时，也存在诸多问题：转移支付结构不够合理，均等化功能不佳；专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学；财政统筹能力较弱，地方配套资金压力大；转移支付管理漏洞较多，信息不够公开透明。这些问题影响了转移支付制度调节和均衡央地财权事权的效能。

相关政策建议

从法律层面划清中央和地方的事权范围和支出责任。鉴于公共产品的层次和政府的分级制度，各级政府间的事权划分必须通过法律来规范和保障。西方发达国家的政府间事权和支出责任都以明确、详细的法律进行划分。如德国通过其宪法《基本法》,对联邦、州和地方政府的事权进行划分；俄罗斯通过《俄联邦条约》对中央政府和地方政府的事权进行明确规范。经过多年的改革和探索，我国中央和地方财政关系应具有的基本框架和应遵循的一般原则已比较明朗，相关法律应进一步明完善中央与地方财政关系、明确事权与支出责任的划分。

完善税收体制以提升地方政府财力。一是根据宪法精神,在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下, 省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定地方性税法，调动地方政府组织收入发展经济的积极性。二是积极培养房产税并划归地方政府专享,构成地方政府的主体税种，进而重构地方税体系。三是共享税的分成比例应充分考虑地方政府的财权，适当补偿减少的营业税收入。要保证“营改增”之后，地方政府有适当的收入来源，为地方政府履行本级事权、承担相应的支出责任提供财力保证。

完善转移支付制度。一是优化资金分配方法。选取受人为因素干扰较小、能客观准确反映地方财政状况的指标，准确计算和分配转移支付资金,使转移支付更加科学、合理、规范、透明。二是调整转移支付结构，形成以均衡地区间基本财力、地方政府能够统筹安排使用的一般性转移支付为主体的制度，提高转移支付资金使用成效。三是完善转移支付监督制衡机制。汇集人大、审计、纪检等多方力量对转移支付资金使用绩效进行常态化评估；推进转移支付中期规划管理；加强专项转移支付项目库建设；建立定期评估和退出机制；推进转移支付信息公开，使转移支付制度在调节央地财政关系过程中发挥更加重要的作用。■