财政与货币政策协调配合四十年

——访华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康

China Finance - - 卷首语 - 本刊记者 孙芙蓉

——访华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康

者:首先请谈谈改革开放40年以来,财税政策与货币政策宏观调控的两大政策协调搭配经历了怎样的一个过程。

贾康:经过这么多年理论与实践反复探索之后,两大政策怎么协调配合,其实已经有比较清晰的共识了。我们都记得,改革开放初期很流行的一个讨论题目叫“大财政小银行”还是“大银行小财政”,后来就认识到应摒弃孰大孰小的认识框架。其实这两大政策各有各的优势,在一起应形成一种合理配套的关系,不是大和小的匹配关系,而是各尽其责、相互协调配合的关系。

比如减税是财政政策里的一个组成部分,减税在总量调节来说是产生一种扩张作用,同时减税又可以带上结构调节这方面的取向,这就反映着结构调整是财政政策的特殊功能。货币政策不能说完全没有结构调整功能,但总体来说是一个总量调节的政策。因此,有时某个局部的调节是否合意,归结到货币政策上实际是不公平的。

在几十年的实践中我们也注意到,国际经验所说的两大政策的搭配,其实已形成了相对清晰的组合方式,比如说经济高涨时,已是过热风险,应该是双紧的配合。经济低迷,则在必要时采取双松的配合。在某种特定的复杂情况下,可以是一松一紧,中国当下可以认为是一个货币政策相对紧、财政政策相对松的搭配。这就是在一个总量调节框架里适度考虑扩大总需求的安排,财政政策仍然是积极的,但是货币政策谨慎些处理,以抵御世界金融危机冲击的同时注重防范金融风险。但近些时候,我们也看到,货币政策也试着做定向宽松,当然这毕竟是辅助性的,更多地要体现出货币政策总的稳健基调。财政政策则要更明确地区别对待,支持什么,抑制什么,在财政资金使用方面要有明确的设计。这就是两大政策配合方面,大家现在已经基本认同的一些要点。

总之,宏观调控两大政策,货币政策更多偏重于总量调节,财政政策在配 合货币政策总量调节的同时,要更多地发挥结构优化的功能——这就可以做一个和“供给侧结构性改革”对应的理解,供给侧结构性改革更多强调我们现在的矛盾主要是结构失衡,而结构失衡的解决需要在两大政策配合保持一个总量环境比较可接受的情况下,更多地考虑区别对待。财政政策现在所依托的财政分配体系,属于十八届三中全会表述的“国家治理的基础和重要支柱”,这里面就包含着要更积极利用财政政策发挥它的结构优化功能,来贯彻供给侧结构性改革,以优化结构提高发展质量这个意图。

记者:那么进一步开放的政策会给货币政策和财政政策结合带来哪些新的变化和机遇呢?

贾康:这个视角很重要,我是这样理解开放的:中国现在非常明确地强调全面开放,开放的门不仅继续打开,而且要更加开放,开放之门只会越开越大。这是领导人非常明确地说到的战略

性考虑。从研究者来说,我特别看重开放会带来什么样的宝贵的正面效应?就是开放促进改革,开放会倒逼改革。当年加入世贸组织,有不少专门的分析谈到二者的关系。有人当时特别反对,说加入世贸组织以后中国得到的所有好处都是不确定的,而所有的威胁和不利因素都是确定的。但是中央还是最后下决心,就是要认同全面开放来加入世贸组织。之后的实践证明,至少有个非常重要的好处是确切无疑的,就是倒逼着我们变法。当时杜润生前辈说到的话我印象很深:“这就是通过入世在中国来一轮新的变法”,而变法图新、变法图强,“清理文件柜”,这是一个沧桑正道。现在进一步开放,我觉得是进一步推进改革的重要配套。在改革发展过程中,也就可以使得财政货币这两大政策的功能发挥,得到制度环境方面进步的支撑。

因为这两大政策所发挥的是间接调控作用,前提是需要市场经济完善相关制度环境的匹配。更加开放了以后,降低准入、反对和消除垄断、保护产权、要素自主流动大大加强,这实际上都是货币政策、财政政策更好发挥作用的市场基础条件,应该是相得益彰的,为我们提供了更好的建设现代化经济体系方方面面的要素,从而使这两大政策的配合发挥的空间更大,起到的作用也更大。

记者:税收也是非常重要的宏观经济政策,与其他宏观政策协调得好,会有力促进经济增长。税改伴随着改革开放的全过程。您怎样评价最近一两年中国政府在减税方面不断推出的新措施,我们还应当朝着怎样的方向进行调节?

贾康:第一,要肯定税改是改革开放以来一以贯之的基本取向,改革开放一开始就强调要通过减税让利,让企业更好地活起来,因为它们是市场经济的主体,要轻装上阵,更好地发挥促进整个经济社会蓬勃发展的市场主体功能。这个认识在多年的探索过 程中一波又一波,现在已经有了丰富的经验。实话实说,像在企业所得税的合理设计方面,我们走在美国减税的前面,很早的时候,在企业所得税负担降低方面通过两法合一,所有的企业所得税一视同仁处理,把标准税率已经降到了25%,高科技企业和上市公司已经降到了15%,这几年强调中小企业的企业所得税减半征收,覆盖整个“十三五”期间,那么减半就降到了12.5%。这些事情是我们过去已经反复强调的,而且有了一些经验,取得了比较好的值得肯定的进步。

第二,我也强调,减税还要进一步适应这几年来我们清晰地感受到的社会诉求,企业现在仍然不断地反映负担过重,但实际上中国企业的负担包括正税、税外负担,我们应该全面掌握。无论如何,正税可以继续降低的部分,是完全应该再继续努力去做的。也要注意,减正税的同时,还要通盘考虑降低税外负担。中国现在的正税仅18种,已没有很大的降低空间。而像娃哈哈公司反映的还有好几百种收费,那显然也要降低。还有人说,中国企业在“五险一金”方面实际形成的负担,从国际对比来看是明显偏高的。在社会诉求这方面,我们首先要以减税降费来回应,使大家更多考虑以供给侧结构性改革这个方针贯彻到供给侧“有效制度供给”的重要组成部分——税费制度这方面的优化上。

第三,中国现在减税存在来自国际方面客观形成的压力,最典型的就是美国,特朗普的减税很有力度,意图是通过减税使美国进一步振兴其企业的发展,产生更明显的竞争力。这种效应是有外溢性的,会影响到全球化背景下其他经济体的要素流动格局。特别是作为美国最主要的贸易伙伴的中国,这方面受到的影响是不言而喻的,美国减税有人称为“冲击”,就是这个意思。

记者:征收房地产税是现在人们热 议的话题。在这方面,国际上有哪些经验教训可供我们汲取,具体税制的设计上要考虑哪些因素?请您谈谈这之中的协调艺术。

贾康:这个问题在社会上大家都非常关注,我们研究以后非常明确地表达的一个意见是,并非像网上流传的那样,说国外土地终极产权在私人手里,都是私有土地,所以人家可以开征房地产税。实际在国际上,房地产概念中的土地,最终产权既有私有也有公有,英国就是这样。不论公有还是私有,最终地皮上面的住房要征税的时候,是一视同仁的,没有所谓的国际上只有私人终极产权地皮上的房屋才可以征收房地产税这样一个实践经验,不存在这样的情况。在香港特别行政区更是如此:香港的地皮并没有私有的,但是实际上它征收房地产税(称为“差饷”)。所以应该在实际情况基础上进一步澄清,从法理上来说,中国土地终极所有权在国家手里,并不构成开征房地产税的法理障碍。

在具体税制的设计方面,我认为不能照搬美国的“普遍征收”模式,要给一个“第一单位”的扣除,比如说人均多少平方米,或每个家庭第一套房,或者前两套房,一定要有个扣除。到底怎么扣,那就需要立法过程中大家各抒己见以后,寻求最大公约数了。

关于房屋用地年限的问题,这是物权法已原则性解决的问题,地皮上的住房有房产证,住房下边的地皮属于用益物权,这个用益物权所对应的使用权到期以后,应该自动续期。除了国家有特定依据的要做调整的特殊情况之外,就是自动续期的问题。现在应该赶快在立法方面说清楚自动续期具体如何操作,这样大家心里才踏实。所以,这是房地产税立法工作中要连带考虑进去的。

记者:的确如您所谈,宏观政策协调越来越重要,那么,您怎样看待新时期政府与市场的关系问题呢?

贾康:要深刻理解十八届三中全会表述的“市场决定性作用”。比如说中央很好的“供给侧结构性改革”这样一个战略方针,这样一个现代化经济体系建设的主线,在很多的场合,实际上被扭曲成了一个人们批评的“新计划经济”,为什么?这里面有个计划经济思维“暗度陈仓”的便捷机制:供给侧的管理需要政府更好地发挥作用,但是政府更好发挥作用处理不好,便成了政府一味更多发挥作用。

就像大家讨论产业政策——我当然不同意产业政策应该否定的说法,但产业政策拿来怎么用,是个很值得研究的问题。产业政策的方向容易确定,最关键的是合理的实施机制。比如,支持战略性新兴产业是政策,但怎样能够让市场更好发挥作用来形成一个合理机制贯彻产业政策?那就要创新了,要有这方面的改革探索才行。在这个过程中如果处理不好,不少过度直接干预和随之批评性的意见,自然而然就会出现,我们在这方面应该引以为戒。

人们担心,改革往前的发展越来越难,深水区的冲关谈何容易,但是如果有了开放这一大政方针,各有关部门有随之而来的具体跟进,这样的开放,一定会倒逼改革。应该更好地让市场发挥决定性作用。我们愿意把这说成是一个“守正出奇”的问题:尊重和顺应市场,让市场发挥决定性作用,这是守正,是普遍规律。但在中国,并不能认为只要做了这一条,我们就可以一路现代化了,必须在自己的国情、发展阶段、特定约束条件下“出奇制胜”,政府更好发挥作用所需要的创新,是非常具有挑战性的。

记者:您提到产业政策的实施,这又引起了一个关于财政政策与政策性金融的关系问题,这二者之间应当怎样协调推出呢?

贾康:对,刚才谈到产业政策的贯彻,中国必须要做,而且做得可能要比 其他经济体更有力度,但这个产业政策用什么样的机制去做?比如,必须探讨可持续发展的政策性金融体系,这与财政政策、货币政策其实是紧密联系的概念。政策性金融体系一方面要有财政为后盾,区别对待去支持一些融资行为;另一方面,又融入金融体系,要有效的阳光化和全程监督机制,防止寻租发生。因为它是双轨制,处理得不好就是乌烟瘴气,不可持续,处理得好就是我们说的出奇制胜。那么中国持续高质量较高速发展,能够使政府更好发挥政策作用这方面,落实到以政策性融资机制可持续地去贯彻产业政策,属于基础性的政策框架。

这个文章做起来确实是不容易的,这就是中国现在面临的挑战性的问题。我们已把它概括为要“守正出奇”,出奇就是中国还要通过这样的努力,把有效市场加上有为和有限的政府,实施理性的供给管理,维持一个超常规发展。这个超常规发展在新的阶段上,速度已经下降为中高速,但是质量是升级版,这就是我们的希望之所在。

记者:谈到金融风险的管控,最近几年很大程度上离不开地方政府债务管理,对减少地方政府债务问题尤其是对规范发展PPP,您有怎样的思考?

贾康:地方政府债务是在防范我们所说的融资风险里面的一个特定领域,总体的去杠杆理应包括这一块,但是这里面应该也有我们强调的结构性去杠杆的考虑,不是简单地把所有的债务都往下压就解决问题了。应该在所谓优化结构取向的同时考虑,怎样使发行地方债的机制更法治化、阳光化、规范化、专业化?这样就可以使举债的结构,更适合于优化结构的客观需要。

在实际生活里,现在的预算程序中发行的地方债,大概分两类,一类是一般性债券,原则要求是必须支持公共工程。另外一种是专项债务,必须有针对性地落到某些特定建设事项的工程项目 上。这两类在结构上的区分就不一样,前面的那类是放在地方财政支出大盘子里,可以更灵活地统一协调通盘考虑来使用,后面这一块就要有严格的“戴帽”定向性。应该使它们配合在一起,切实达到财政应该发挥的总体来说优化结构的功能,这样才保证了债务资金使用的综合绩效,客观上同时防范了举借债务产生的风险。同样是一个债务总规模,这里面结构优化程度或高或低,会使整个债务资金所发挥的综合绩效水平大相径庭,风险度也就大为不同。我们需要有一个去杠杆里的结构性优化,把防范风险和提高整个举债资金使用的综合绩效结合好。

还有像PPP创新,大家担心会不会造成新的隐性债务,我的基本观点是还要贯彻“大禹治水”的古老智慧,疏堵结合而堵不如疏。PPP一定要继续发展,这是一种要借助后发优势做得有声有色的非常典型的创新。这里面应有三个要点要注意。一是认准的方向不应动摇。在一段时间大力发展以后,要做一些规范化的约束,“稳一稳”显然也是有必要的。这个规范化,总体来说还是要疏导,要把PPP更好对应到市场机制上。二是具体的投融资的过程中,应该有更高水平的法治化,这就要加快做PPP的立法;还要有更高水平的阳光化,就是全程所有的信息尽可能披露以后,接受方方面面多元的监督,包括与项目相关的社会公众的监督和媒体的监督。三是专业化,引入专业的力量使这里面的风险防范机制——比如物有所值评价、财政承受能力论证、风险分担方案,都能做得尽可能高水平。在资产负债表方面,应该有积极的规则探索:国际上已经有探索,我们可以借鉴国际经验,政府和企业一起来做好这个事情,以利于更有信心地在防范风险的情况下,把PPP这件事情向前推进。■

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