地方隐性债务风险与治理
防范和化解地方政府债务风险是党的十九大和2018年金融工作会议反复提及的关键问题。当前我国地方政府债务风险总体可控，但是局部存在隐性债务规模不断膨胀、举债形式隐蔽多样等问题，潜在风险十分突出。地方政府隐性债务问题能否得到妥善处理，关系到防范化解重大风险攻坚战的成败，影响到未来一段时间内的财政金融工作是否有序开展。
地方政府隐性债务形式多样、规模不断扩张
目前关于地方政府隐性债务尚没有统一的界定,但一般来看，是以国发[2014]43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》为分界点，除地方政府债券以外的、地方政府实际上承担着偿还（或可能偿还）及救助义务的，都划分为隐性债务。从近年隐性债务的发展路径来看，主要通过融资平台违规举债、 政府承担兜底责任的引导基金、违规的政府购买服务、伪PPP等形成。由于统计口径和方法不同，不同机构所估算的中国地方政府隐性债务规模有所差别，但是基本一致的看法是：中国当前的地方政府隐性债务规模较大，且增长较快，蕴含着较大风险。例如，国际清算银行估算2017年我国地方政府隐性债务规模超过显性债务的2倍，隐性债务年均增速保持在20%以上；中诚信国际评级公司估计2017年我国地方政府隐性债务规模约为34.5万亿元；海通证券研究显示，自2014年以来隐性债务年均增量约为8万亿元，年均增速超过了77%，增速远高于显性债务。
地方政府隐性债务成因
虽然监管层不断出台法规对地方政府债务扩张进行约束，但地方政府隐性债务规模仍然呈现快速膨胀趋势：一方面地方政府有着巨大的融资需求；另一方面市场从融资渠道创新到资金供给都给予了积极响应。因此，要管控地方政府隐性债务规模增长，需要从供需两方分析背后的深层次动因。
地方政府举债冲动不减
地方政府财权和事权长期不匹配。1994年实行分税制改革后，我国财权上移的过程中同步伴随着事权不断下放，地方财政自给率从1993年的1.02下降到2017年的0.53，并且越往基层，财政压力越大。2018年上半年，全国地方级公共预算收支缺口为4.19万亿元，其中区县级一般公共预算收支缺口为2.62万亿元，缺口规模为省级和地市级收支缺口 之和的1.7倍。巨大的收支缺口使得地方政府想方设法进行融资。
地方政府债务管理及问责机制不完善。虽然中央不断出台与地方政府债务相关的制度规定，但主要以财政部及相关职能部门制定的行政规章作为主要管理依据，缺乏系统性与协调性，存在多头管理、问责机制缺乏明确详细量化规定、考核问责制度过于笼统等问题。制度的不完善诱使地方政府官员为了政绩举债，导致了上下级政府以及上下届政府债务的无序扩张。
上级政府救助幻觉不破灭。当前我国的政治体制不允许地方政府破产，当地方政府出现财政支付困难时，地方政府认为中央政府势必会对其进行救助。尽管2017年底财政部提出“坚持中央不救助原则，做到‘谁家的孩子谁抱’，坚决打消地方政府认为中央政府会‘买单’的幻觉”，但是在实践中尚未发生过兑付危机，中央不救助原则尚未得到实践检验。地方政府仍存在会得到上级政府救助的“幻觉”，从而逾越风险防线进行过度举债和超前资产性投资。
兜底预期使得金融机构市场化原则弱化
金融机构市场化改革不彻底。尽管经过多年改革，我国的商业银行理论上已经成为产权明晰、独立经营、自负盈亏的经济主体。但由于我国商业银行的分支机构是按地方行政区域设立，地方政府在一定程度上影响着商业银行的经营及资金投向。尤其是城商行与地方政府联系更为密切，在为融资平台或国有企业等提供资金供给时，市场信用原则容易弱化。
银行绩效诱惑。随着我国经济进入新常态，经济增长速度放缓的同时经济结构调整仍有待时日，在新动能尚未形成、落后动能逐渐淘汰的转型阵痛期，对商业银行而言资产荒挑战越来越严峻。在这种形势下，商业银行从收益与风险的角度考虑，更倾向于投向政信合作项目，利用投贷联动以及资管产品对接政府融资，满足其资金需求。
财政刚性兑付预期不减。目前金融机构仍存在财政兜底幻觉，且中央政府（中央银行）有救助处于危机银行的先例，导致金融机构存在中央政府为其不良贷款兜底的预期。因此，部分金融机构对地方政府各类债务风险管控不严，未严格按照市场化原则评估政府背景项目风险，进一步助推了地方政府债务的快速增长。
地方政府隐性债务风险 债务风险特征
隐蔽性强，难以准确识别。一是隐性债务对接的资金通常来自各类资管工具，形式多变，其“影子银行”特征使风险敞口难以被准确评估。二是债务规模较难准确统计，导致风险程度也难以准确识别。一方面现行法律法规并未明确隐性债务口径和标准认定，各级政府的统计数据可能存在偏差；另一方面，在现行的逐级上报债务数据报送模式下，上级政府往往不能完全掌握下级政府实际债务水平。
集中度高，风险隐患大。由于部分市县级政府财力紧张，同时市县级平台公司管理、盈利和资产规模质量相对较差，大量的债务风险在市县级地方政府集聚。Wind资讯数据显示，截至2018年6月15日，有存续债券的城投平台数量为1148个，其中以市、县级平台为主，占比高达67.5%；2018年4月18日，审计署披露湖南邵阳等6个市县变相举债形成政府隐性债务154.22亿元；2018年7月18日，财政部驻某地方办事处核查确认 西部两省三市三县违法违规举债担保问题，涉及融资到位资金金额分别为11.13亿元、13亿元。
债务风险与房地产风险高度捆绑。在当前分税体系下，大部分的土地出让及相关税费收入都归地方财政所有，地方政府对房地产相关收入的依赖很大。2018年上半年，全国土地出让收入2.73万亿元，地方政府房地产相关收入4.04万亿元，合计占地方政府财力的31.5%。地方政府债务的还本付息高度依赖房地产相关收入，地方政府隐性债务风险在很大程度上受房地产市场风险影响。房地产市场的发展对政府债务的可持续性形成了“双刃剑”效应，一旦楼市出现拐点，或会对部分地区债务偿还能力造成巨大的影响。
隐性债务风险的传导
风险向财政端的传导。一是债务风险通过隐性担保链条传导。融资平台与地方政府剥离并不彻底，虽然新预算法和国发〔2014〕43号文明确了政府信用与企业信用的严格边界，但是在实践中，无论是在产权关系上还是业务关系上，甚至是人员关系上，两者还处于剪不断理还乱的状态，使得各级地方政府成为隐性担保人，负有连带责任，承担或有负债风险，一旦平台债务发生风险，就避免不了向财政端传导，融资平台的债 务风险会形成政府的支出责任。从6地已公布的隐性债务化解方式来看，各地都强调将资金优先用于偿还到期债务，且政府的第一偿还方式还是通过财政资金来偿还，防止债务逾期无法偿还造成风险。二是隐性债务规模大、债务资金投资回报率低，易使债务风险在财政端由下而上集聚。目前隐性债务在具体规模、风险属性等方面仍然具有很大的模糊性，而且每个地方的隐性债务存量都是过往多年积累的结果，历经多任官员的运作，其数额往往已经超越了当前政府的财力承担水平。且隐性债务投向主要为基础设施建设项目，这些项目所需资金量大、回收期长、回报率不高，低收益降低了债务偿还能力。一旦累积的隐性债务突然爆发风险，短时间内将使得地方政府出现资不抵债的局面。尽管现行的地方债管理思路是坚持中央不救助原则，但风险还是不可避免地层层叠加并向上传导。
风险向金融端的传导。一是债务集中度高或致银行不良资产风险敞口增大。地方政府隐性债务的资金来源主要是银行等金融机构，其风险与银行等金融体系风险关联程度高。2017年多项政府债务监管政策出台后，各地政府均要求收回或撤销已出具的融资担保手续。一刀切的整改措施，导致被整改项目的贷款抵质押悬空，一旦形成违约，金融机构债务保全的措施较为有限，潜在的金融风险突出；在建工程因资金短缺而停工，最终导致金融机构不良贷款增加。二是债务规模大、期限错配易导致银行流动性风险。隐性债务对应的资产往往是投资周期长、资金回收慢的城市基础设施项目，而融资平台高度依赖中短期融资，两者之间的错配会给金融机构带来明显的流动性风险。三是债务资金对接影子银行资金风险不容小觑。部分存量的地方政府隐性债务对接的资金来自各类资管工具，这部分金融创新工具融入的资金，不仅将风险分担给不同的金融机构，并且其风险更具隐蔽性，难以
防范，且监督难度更大。
地方政府隐性债务的治理思路 短期治理思路：建立统一标准，摸清债务情况，将隐性债务纳入监管体系
整体来看，目前全国债务风险总体可控，局部地区债务风险较高，但是考虑到隐性债务规模较大以及广泛的市场参与，处理隐性债务问题不能“一禁了之”，否则会因资金链条断裂激发风险暴露，直接引发债务危机。短期内，一是建议按照全口径、全覆盖的标准，对隐性债务的类型、规模、期限进行分类筛查，彻底摸清底数。二是建立地方政府债务风险评估机制。可以参照商业银行压力测试办法，出台估算指标，各 地政府与金融机构联合对隐性债务和对应的潜在风险开展一轮评估，进行情景分析和风险测算。三是密切跟踪和评估地方政府债务风险情况，采取严控增量、消化存量、区别管理、疏导结合、逐步化解的措施，分清并落实偿还责任，掌握债务资金链条可能出现问题的关键节点，以疏为主，妥善处理存量隐性债务，逐步解决债务问题。四是强化对金融市场和金融机构的行为引导，促使其科学理性地评估政府融资及相关债务的蕴含风险，向投资者释放准确信号。
中长期治理思路：持续推进财税体制改革，强化监督体系,提高政府自我造血功能
一是健全相关法律法规的顶层设计， 继续深入推进财税体制改革，合理划分政府事权与支出责任，健全转移支付制度，建立地方政府财力保障机制，从制度上降低地方政府举债需求。二是严格执行地方政府违规举债的责任追究和问责机制，强化财政专员办监督、审计监督、人大监督、社会监督等多层次多角度监督。三是转变发展思路，切实从重速度向重质量转变，以综合性考核指标逐渐替代GDP考核，优化投资环境，培育优势产业、新兴产业，发展和利用地方特色资源，拓展地方财源，不断提升地方政府造血能力。■