我国存款保险制度的实践与思考

China Finance - - 专栏 改革开放四十周年 - 周学东

今年是改革开放四十周年。习近平总书记指出,改革开放近四十年来,在中国共产党领导下,中国人民凭着一股逢山开路、遇水架桥的闯劲,凭着一股滴水穿石的韧劲,成功走出一条中国特色社会主义道路。四十年来,改革已从农村到城市、从经济领域到其他各个领域全面展开,逐步深化;对外开放的大门从沿海到沿江沿边、从东部到中西部循序打开,全方位推进。金融领域的改革开放更是其中一道靓丽的风景线。为此,本刊特别开设专栏,以历史亲历亲为者的视角,回顾和总结这段伟大的历程。对改革开放最好的纪念,就是不断在改革开放中取得新的进展。

国际存款保险制度的源起与实践

存款保险制度起源于美国。1921年至1929年美国经济出现大衰退。此后,美国陷入有史以来最为严重的一场经济危机。这期间,每年都有数百家放贷机构倒闭,是之前几十年的10倍。1929年10月美国股市崩盘,金融危机爆发,放贷机构倒闭数量急剧上升,到1933年达到顶峰。公众对银行体系丧失信心,挤兑、恐慌和银行倒闭形成恶性循环。为稳定局面, 1933年3月6日,刚宣誓就任两天的美国总统罗斯福宣布在全国范围内实行为期4天的“银行休假” (Bank Holiday)措施,即所有银行临时停业。3月9日,美国国会通过《紧急银行救助法案》,对银行重新审查后允许开业,同时美联储( FED)提供流动性支持等。在上述临时性紧急措施初步重拾存款人信心的基础上, 1933年6月13日,美国国会进一步通过《1933年银行业法案》(即《格拉斯—斯蒂格尔法案》),并于6月16日由罗斯福总统签署生效。该法案中最重要的一条,就是创立了联邦存款保险公司(FDIC)。1950年,美国国会还出台了专门的《存款保险法》。

2013年,时任FDIC主席马丁·哥伦伯格先生在到访中国人民银行时表示, “联邦存款保险公司和存款保险制度对 金融体系产生了立竿见影的稳定效果。银行倒闭减少,银行业恐慌成为过去。人们普遍认为,联邦存款保险公司是那个时代最成功的遗产之一。八十多年来,联邦存款保险公司一直是公众对银行体系信心的基础。”

鉴于美国存款保险制度取得的效果,二战以后,越来越多的国家结合自身实际需要,陆续引入这项制度。例如, 1961年印度出台《存款保险法》, 1967年加拿大出台《存款保险公司法》, 1971年日本出台《存款保险法》。1994年,欧洲议会和欧盟理事会出台《存款保障计划法令》,要求所有成员国建立存款保险制度。根据国际存款保险协会(IADI)的最新统计数据,截至2017年9月,全球共有140个国家和地区建立了存款保险制度,基本包括了所有西方发达国家、新兴市场国家。

2008年爆发的国际金融危机再次验证了存款保险的功能。此次危机应对的一条重要经验是:建设一个有效的存款保险制度是增强公众信心、维护金融稳定、应对金融危机的重要保障。美国作为危机发源地,其银行业受到严重冲击,但其存款保险制度在危机应对中总体上比较成功。国际金融危机期间,美国有500多家银行集中倒闭,高峰时期仅2010年一年就有157家银行倒闭。这些倒闭的银行中,既有规模较小的储贷 机构、社区银行,也有规模庞大、分支机构众多的大型银行。例如,华盛顿互惠银行的总资产就高达3000亿美元,在15个州有2000多家分支机构。面对如此众多的银行倒闭,美国充分发挥存款保险制度功能,灵活运用收购与承接、过桥银行、直接偿付、经营中救助等多种市场化方式,各方合力及时处置化解风险,保护客户存款安全,有效遏制风险蔓延,有效维护了美国公众对银行体系的信心。

在应对危机过程中,FDIC除了发挥传统功能外,还进一步拓展作用范围,包括出台临时全额保障计划、大幅提高存款保险保障水平、为存款以外的银行负债提供担保以缓解其流动性压力、对系统重要性银行实施救助等,大大降低了政府应对危机的压力。危机过后,美国政府在《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》中进一步加强了FDIC的职责,将其风险处置职责延伸至所有系统重要性金融机构,与美联储一道共同防范和化解系统性金融风险。

2008年国际金融危机过后,国际货币基金组织( IMF)、金融稳定理事会( FSB)、巴塞尔银行监管委员会(BCBS)、国际存款保险协会(IADI)等国际组织对国际上存款保险制度的运作情况进行了全面评估和归纳总结,积极推动存款保险国际标准的制定和执

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