完善地方金融监管协调

China Finance - - 卷首语 PREFACE - 肖龙沧

全国第五次金融工作会议对地方金融监管作出了部署,同时明确要求加强金融监管协调、补齐监管短板。根据中央统一安排, 2018年下半年以来,各省级政府地方金融监管局陆续挂牌,同时加挂省(市、区)金融工作办公室牌子。由此,各地形成了新的一行三局(办)格局。从地方层面来看,现行的监管格局对推动地方金融改革发展、培育金融市场体系、预防和化解区域性金融风险等方面发挥着重要作用,但对标中央关于加强监管协调的精神和要求,目前还存在地方监管缺乏法律依据、央地监管权责不对称、协调机制不健全等问题,影响了监管的系统性和有效性。

地方金融监管的必要性

从发展变迁看,我国依据社会经济环境的发展特点和需求,不断优化金融体制和金融监管工作。1949年到1978年, 为了与高度集中的计划经济体制相适应,我国当时基本实行的是由人民银行统揽一切金融业务的“大一统”金融体制。1978年改革开放后,随着市场经济体制的确立,市场化金融体制改革真正开始。改革开放初期,金融法制建设滞后,金融资源需求膨胀,调控手段行政化特征明显,金融管理体制是地方和中央两条线结合的管理。此时地方政府并没有建立完善的金融监管机制,实际更多履行的是为地方融资服务的职能,导致其经常依靠政治影响力和地缘优势,利用银行等金融机构独立性与商业性的不足,针对中央包括货币发行、信贷投放、债券发行、外汇使用权等金融制度实施策略性行为,以争夺更多的金融资源。这种行为不仅造成金融混乱、通货膨胀等负面效应,而且削弱了中央的宏观调控能力。1995年《中国人民银行法》的颁布以及1997年底召开的第一次全国金融工作会议,进一步强化了中央对金融的监管,形成了统一的中央垂直管理体系,确立了中央在金融领域的主导话语权,规范了地方金融秩序,但也形成了金融抑制的环境,对地方经济发展的金融需求关注不足。

由于地方经济发展对融资需求旺盛,各种融资方式大量涌现,特别是一段时间里小额贷款公司、典当行、融资租赁等多种方式的集资行为名目繁多,各种金融类交易场所快速发展,对地方政府加强金融监管提出要求。2002年,上海市金融办率先成立,随后全国各省(市、区)以及地级市陆续成立了地方金融办,标志着地方金融管理有了实体部门和具体抓手。但地方金融办一般定 位为服务、规划、协调机构,实际不享有金融监管职权,更多的是地方政府与中央金融管理部门的议事协调机构。2013年,山东省出台《关于建立健全地方金融监管体系的意见》,要求县级以上人民政府均须单独设置金融工作办公室,并加挂地方金融监督管理局牌子,在全国率先建立省市县三级地方金融监管机构,对“一行三局”监管职责以外的地方金融组织和金融活动进行监管。2016年,《山东省地方金融条例》出台,明确了地方政府在金融风险处置中的责任,为实现中央和地方分层监管、促进地方金融发展和风险全覆盖提供了有力保障。2017年,全国第五次金融工作会议提出了“坚持中央统一原则,压实地方监管责任,加强金融监管问责”的要求。此后一年多时间,各省(市、区)的金融管理部门仿效山东改革样本,陆续加挂地方金融监管局牌子,对相对分散的地方金融监管进行整合,切实履行对小额贷款公司、融资类担保公司、交易场所等地方金融机构的监管和风险处置职责。随着金融改革发展和形势变化,中央逐步授权地方政府履行部分金融监管职责,各地在监管协调方面也开展了大量工作,形成了中央监管派出机构和地方监管部门互为补充、互相协调的工作现状。

从内蒙古情况来看,为促进金融服务地方经济发展和维护金融稳健运行,在监管协调方面主要由自治区政府领导任召集人,金融办负责日常工作的架构,各金融管理部门按照各自分工履行好监管职责。金融办代表地方政府履行金融管理职责,具有行政地位优势,对

落实相关工作发挥着牵头作用。“一行两局”履行中央金融管理部门派出机构职责,具有专业化和分业监管特点,在业务管理、检查处罚的手段上具有专业优势,发挥着政策智囊、协同配合的作用。另外,各金融管理部门之间在一些专项工作方面建立了联席会议制度,由主办部门牵头召开,遇重大事项及时沟通协商,工作协调上总体较为顺畅。但随着金融创新突飞猛进,金融市场迅猛发展,地方金融监管的压力和难度在不断增加。对于一些跨市场、跨行业的金融行为或新型金融业态,其管理部门无法及时明确,特别是当监管缺乏牵头单位时,监管协调就会出现不畅,部门间互相推诿,协调成本也会相应增加。

随着国务院金融稳定发展委员会成立,金融监管协调不畅、金融监管存在的短板问题在顶层得到根本性转变。然而,顶层监管协调的决策部署要在基层精准传导、落地生根,有赖于调动地方监管力量的积极性、主动性,才能以明晰责权、形成合力。在当前加强金融监管,着力防范化解重大金融风险的背景下,新的地方“一行三局(办)”迫切需要构建完善行之有效的监管协调机制,形成错位监管和补充,牢固监管篱笆。

地方金融监管协调面临的多重困境 地方金融监管缺乏法律依据和法律授权

目前,关于地方政府金融监管的法律制度缺失,金融业基本法律中没有地方政府金融监管职责的规定,也几乎没有涉及地方金融监管协调问题。地方政府金融监管权限主要来源于国务院或部委授权,在开展地方金融业管理时,大部分都是依据由国家层面制定的规范性文件,虽然有的省结合地区实际制定了地方金融条例,但内容较为笼统,且法律层级低,在实际执行过程中很难作为地方执法的依据。全国第五次金融工作会 议虽然明确了“赋予地方政府金融监管职责”“负责地方金融机构的风险防范处置”等监管原则,但相关制度和细则仍未出台。而且,由于缺少相应约束问责机制的法律法规,导致责任压力传导不畅,中央金融管理部门与地方之间的协调联动作用发挥有限,不利于监管效率提升。

地方金融监管权责不对称

金融监管主要是中央事权,但地方政府须承担化解和处置金融风险的属地责任。在地方金融机构发生风险时,中央有市场化的救助机制,但地方只具有风险处置责任,而没有被赋予相应的金融事权,而且手段相对单一,可动用的资源也并未明确。因此,中央和地方职责不对称,导致在金融监管过程中的理念、思路及政策措施存在差异,在一定程度上影响了整体监管效率。另外,中央和地方金融管理职责存在交叉、冲突的情况。这就导致中央金融管理部门及其派出机构与各级地方政府的管理职责存在一定交叉,容易造成地方金融管理与监管政策的冲突。

地方金融监管协调机制不健全

一是中央与地方尚未建立统筹协调的工作机制。国务院金融稳定发展委员会的设立,完善了我国金融监管协调的顶 层设计,但对地方金融监管协调机制的制度设计尚未明文确定。二是地方政府在推动加强监管协作,形成工作合力方面的统筹力度不够。各金融管理部门间以及与地方相关职能部门间的信息传递和共享难度大,且缺乏开展相互协作的有效方式。三是“一行两局”牵头成立的专项工作协调机制发挥作用有限。不少专项工作协调机制是临时性、单一性的,存在“一事一设”的情况,而且沟通协调主要通过联席会等松散的组织制度来实现,仅限于互相通报工作情况、交换数据、交流工作经验层面上,信息共享的频度、广度、深度不足。

地方金融监管能力不足

同当前地方金融机构及金融活动的迅猛发展及非法集资态势的日益严峻相比,地方金融监管能力建设大为滞后。具体表现在以下几方面。一是地方金融办的人员配备极少来自金融监管部门,而是主要来自政府机关,普遍存在监管理念落后、专业知识匮乏、责任主体分散、监管权力和手段缺失等金融监管能力不足问题,而且越深入基层问题越严重。二是一些欠发达省区金融监管工作人力资源基础落后,表现在总量不足、结构不优、高端金融人才缺乏等问题还很严重,不利于地方金融监管总体水平

的提高。三是目前地方金融监管资源主要集中在省市两级,县级资源极度缺乏。“一行两局”仅人民银行在县域保持了较为完备的组织体系,县级政府金融监管力量更为薄弱,不少区、县级金融办仍挂靠在财政、发展改革等不同的政府部门,难以适应地方金融监管需要。四是尽管监管科技可以提高效率、及早预警,但大部分地区尚未建立与金融业发展相适应的基于大数据、云计算、区块链等新技术的创新监管模式,又缺乏全国统一的金融监管综合信息共享平台和风险预警平台,难以对新金融业态进行有效监管。

完善地方金融监管协调的思路

地方金融监管协调机制的完善,关键是要处理好中央监管和地方管理的关系,按照金融条块监管相结合原则,建立“中央为主、地方补充、规则统一、权责明晰、运转协调、安全高效”的金融监管工作格局。这里包括自上而下的顶层设计和自下而上的基层创新,具体有以下一些思路。

建立健全地方金融监管的法律制度

地方金融监管协调机制的改革首先必须以法律法规的革新和制度的完善为基础,为此提出如下建议。一是推进金融法律及行政法规的立改废释工作,建立健全地方金融监管法律制度,加快地方金融监管条例和监管细则出台,在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,完善中央与地方金融监管职责分工,明确地方金融监管事项、手段、权力、责任的法律依据和授权,确保地方金融监管有法可依、执法有据、权责分明。二是赋予地方一定的金融立法权,使其能够制定符合地区金融发展实际的地方性法规,为地方政府发挥主动性、灵活性留下空间。三是完善对地方政府金融监管的问责机制,引导其树立科学合理的金融发展观,扭转“重发展、轻监管”的倾向,实现由隐性干预向显性监管转 变、由直接干预向以市场化手段间接引导金融资源配置转变,促进地方提升金融监管的制度化、规范化水平。

构建中央与地方金融统筹协调监管机制

建议国务院金融稳定发展委员会根据金融业态的运行和风险特征,坚持合理分工原则,推动建立相关机制。一是由中央金融管理部门统一制定地方金融监管标准及规则。地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任。二是加强中央与地方的金融监管协调。中央金融管理部门要加强对地方金融监管工作的督促指导,及时沟通协商金融监管政策措施,促进国家宏观调控政策有效贯彻落实;地方政府定期向中央金融管理部门通报地方金融发展和监管情况,配合中央金融管理部门加强跨市场、跨行业、交叉性金融业务的监管,避免出现监管套利和监管空白。三是完善地方部门之间的协同配合机制。在涉及监管协调方面,由人民银行分支机构牵头,发挥专业化监管优势,统筹各类金融数据和信息,有效贯彻执行宏观审慎政策。在涉及地方事务方面,如支持乡村振兴、促进民营企业发展、扶贫贴息贷款、处置金融风险等需要其他地方党政职能部门配合的工作,可以由金融办牵头,发挥统筹资源和属地优势,将财政、发展改革、工商、公安等部门一并纳入协调机制,调动各部门资源和力量,促进金融政策与财政政策、产业政策等的协调配合。

积极发挥人民银行在地方监管协调中的作用

人民银行在我国金融宏观调控和维护金融稳定中处于主导核心地位,并且作为金融业改革发展规划和金融资源配置战略的主要承担者,决定了其在金融改革中的地位,也决定了其在监管协调机制中的主导作用。人民银行总行当前承担着国务院金融稳定发展委员会办公室职能。建议延伸职能由人民银行省级分 支机构负责牵头地方金融监管协调,并健全相应议事规则、监督检查、考核评估等配套措施。另外,人民银行在各地级市(县)机构健全、人员稳定,特别是在县域,人民银行在牵头开展监管协调方面有着独特的优势。可以发挥人民银行县支行的资源优势,对上承接中央金融监管部门在各地派出机构的工作职能,横向积极配合地方政府的金融风险处置工作,同时探索采取委托监管、代理监管、信息提供、工作协调等多种模式,强化对县域的金融管理与服务。

加强地方金融监管能力建设

伴随着互联网、大数据、云计算、区块链及人工智能等新技术的发展,金融创新发展迸发出了巨大的活力,为推动实体经济发展发挥了积极作用,金融监管也应紧随金融市场的创新发展,通过创新监管的理念和方式,以及依靠先进的技术手段去加强金融监管力量。因此,建议运用大数据、云计算等技术,实时、全方位对存疑数据或金融行为进行筛查、甄别、预警,及时有效防控金融风险,利用信息科技实现监管升级。同时,不断强化地方金融监管人才队伍建设。一方面,地方金融监管部门可以有针对性地对工作者实施培训,提高其监管技能和专业化水平,保证监管的前瞻性和有效性,跟上金融市场创新的步伐。另一方面,选派干部与被监管单位进行交流,深入研究和分析被监管目标的工作内容和工作形式,以此为基础有效增强监管经验。也可以在地方金融监管局中引用中央金融监管部门优秀干部,以此优化所在区域的金融监管部门的工作质效。■

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