国库集中支付制度改革回顾

China Finance - - 卷首语 PREFACE - 肖钢

笔者于1998年担任人民银行副行长后曾分管过国库局,参与了一些改革工作。20年过去了,国库改革取得了很大成效,但改革仍未到位。回顾国库改革案例,从一个侧面再次说明,改革是对既得利益的调整,进入深水区后,改革会愈加艰难,就越要坚定将改革进行到底的决心和信心。

本世纪初,我国实施的国库单一账户制度改革是政府财政资金管理的一次根本性变革,也是我国政府预算管理制度的一项重大创新,对于规范财政收支缴拨程序、改善预算执行质量、提升财政资金使用效率、从源头上防止腐败、提高政府宏观调控能力都发挥了重要作用。然而,受限于改革初期的客观条件,当时采取了一些过渡性的、与国际惯例有一定差别的做法,至今仍在延续执行,这对国库单一账户制度潜在优势的充分发挥形成了制约。随着我国全面深化改革战略部署的不断推进,未来应以实现国家治理体系和治理能力现代化 为指引,进一步深化国库单一账户制度改革,努力实现国库治理现代化。

国库单一账户制度改革的背景与历程

20世纪70年代以来,世界各国公共预算管理制度日益完善,国库单一账户制度得到快速发展,成为市场经济国家的普遍做法。我国在2001年加入世界贸易组织后,社会主义市场经济体制及公共财政框架的许多方面都要按照国际准则和市场经济国家的通行做法进行调整,其中,改革预算管理体制和国库管理体制,实现政府财政资金管理模式的国际接轨是重要而紧迫的一个方面。党中央、国务院对改革国库管理制度十分重视,2001年,党的十五届六中全会《中共中央关于加强和改进党风建设的决定》中明确要求“推行和完善国库集中收付制度”;九届人大四次会议通过的“十五”计划纲要明确提出“改革国库制度,建立以国库单一账户体系为基础的现代国库集中收付制度”。2002年中纪委十五届七次全会也要求把建立国库集中收付制度作为反腐倡廉的治本性措施来抓。因此,在人民银行的发起和推动下,开启了国库集中收付制度改革的新征程。

早在1995年,人民银行与国际货币基金组织、联合国开发计划署建立联系,确立了中国国库单一账户改革技术援助项目,分别考察了澳大利亚、巴西、加拿大、意大利等国家的国库管理体制、国库单一账户设立、政府支付系统运行等情况,初步奠定了我国国库单一账户改革的基础。1999年4月7日至9日,财政部和中国人民银行在厦门市联合召开了 “国库单一账户国际研讨会”,世界银行、国际货币基金组织和澳大利亚财政部的专家、高级经济学家,围绕我国开展国库单一账户制度改革提出了建议,并表态愿意提供技术援助。

从2000年开始,我国财政管理体制改革重点转向公共支出领域,包括改革预算编制、细化预算编制内容、实行零基预算和部门预算、逐步进行政府采购制度等,加快了国库单一账户制度改革,同时为推进国库单一账户制度改革创造了良好的条件。根据我国社会主义市场经济体制下公共财政的要求,传统的分级分散国库收付制度的弊端逐渐暴露,如重复和分散设置账户,导致财政资金活动透明度不高,不利于对其实施有效管理和全面监督;财政收支信息反馈迟缓,难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据;财政资金入库时间延滞,收入退库不规范,大量资金经常滞留在预算单位,降低了使用效率等。因此,必须对传统的财政资金运行模式进行改革,逐步建立和完善以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。

2001年2月28日,第95次总理办公会议原则通过了财政部和人民银行上报的《财政国库改革试点方案》。3月15日,国务院办公厅下发了《关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》,3月16日,《财政国库管理制度改革试点方案》正式颁布。3月28日财政部和中国人民银行召开了6个首批中央试点部委动员大会,并于7月和8月分别出台了财政部和中国人民银行联合拟定的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理

办法》《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》。8月30日,办理了第一笔国库单一账户业务,掀开了国库单一账户制度改革的第一页。

国库单一账户制度的国际做法和经验

国际通行的国库单一账户制度具有以下特点。

一是在中央银行开立国库单一账户,同时设置国库分类账户。美国财政部在美联储开立国库总账户(TGA),在财政总账户下分别为所有预算单位开立单位分账户,同时根据各预算单位的各项拨款法案建立项目子账户。英国皇家国库在英格兰银行开立集中的国库存款账户,包括集合基金(政府经常账户)和国家贷款基金(政府借贷账户),同时政府各部门及相关的公共机构均在皇家国库的公共会计出纳署开立账户。法国经济财政部在法兰西银行开立国库特别账户,同时为所有政府支出部门分别开设国库分类账户。

二是政府所有财政收入和预算支出都经国库单一账户集中管理。美国虽然除了国库总账户外,还在13000多家商业银行开立了“税收和公债账户”,但财政资金的绝大部分存入国库总账户。国库对每项拨款法案的支出限额,按时间或项目进度将资金从财政总账户中划出,分别拨付到预算单位的分账户及其子账户,当支付行为发生时,再从子账户中直接支付给供应商或用款单位。英国来自税收和接纳的财政收入全部直接计入英格兰银行的国库账户上。每一项财政支出在征询国家审计署意见并得到皇家国库的批示后,由英格兰银行从国库账户直接转入出纳署各部门的账户中,有时也可从国库账户直接向收款人付款。法国将所有政府现金资源(包括税收和其他预算内外收入)集中在国库单一账户,政府支出部门签订购买商品或支付劳务合同并审核供应商发票后确定国库实际需要支付的资金数额,相关凭证经 财政部驻部门的公共会计师审核并签发支付令后,由出纳署通过银行清算系统将资金由国库单一账户实际支付给供应商或劳务提供者。

三是以国库单一账户制度为基础有效开展国库现金管理。通过国库单一账户有效地集中政府现金余额后,如何保持国库现金余额在合理水平至关重要,各国一般按照资金保值增值目标,同时结合宏观财政政策和货币政策,对国库资金稳定结余部分实施市场化运作。美国在2008年国际金融危机前国库账户日终余额一般维持在50亿美元左右,现金流波动较大的时期,如1月、4月、6月、9月下旬,设为70亿美元,国库日终余额超过目标值的,将超额资金转存给提供了足额质押的商业银行。英国国库库底目标余额2006年前为2亿英镑,此后调整为5亿英镑,将超过目标余额的资金投资于货币市场。法国于2002年9月将国库目标余额调整到1亿欧元,超过目标余额的现金,投资形式包括国库券逆回购、商业银行存款以及为协定的欧元区国家提供贷款等。

四是国库现金管理注重与债务管理政策、货币政策相协调配合。发达国家都注重国库现金管理的综合效益,特别是在提高财政资金使用效率的前提下,降低国债筹资成本,同时也注重国库现金管理操作与货币政策实施的协调。美国对国库资金进行目标余额管理,是为了减少国库资金波动对市场流动性的冲击,国际金融危机爆发后,放弃目标余额管理也是为了配合联储货币政策调控的需要。英国债务管理局可根据国库现金流波动来决定债务发行时机、规模或进行回购等,将国库现金管理与债务管理纳入统一框架。同时,债务管理局须与英格兰银行协商,确保国库现金管理操作不与货币政策冲突,如短期国债临时或定期拍卖都会避开英格兰银行货币市场运作时间。法国债务管理办公室与4家商业银行签署协议,规定在必要时为债务管理办公室提供隔夜贷款。同时,债务管理办公室与法国中央银行达成协 议:实时报告政府账户的整体情况,两次报告时间间隔不超过30分钟;每日终了时,要详细报告交易的具体情况。

国库单一账户制度改革的成效和困难

虽然我国的国库单一制度改革并不彻底,但目前已经基本实现了国库集中收付“横向到边、纵向到底”,其带来的积极效应值得充分肯定。

一是推进了财税部门依法行政、依法理财的进程。改革要求财政支出的去向及支付方式必须建立在法制基础上,进一步规范了财政资金的分配行为、管理权限及操作程序,提高了财政管理行为的透明度和约束力。

二是提高了财政资金管理的效率。通过解决财政资金大量滞留在执收单位、预算单位和商业银行的问题,提高了财政资金收支的运行效率和使用效率,畅通了财政资金具体流向及实际使用效果的信息反馈机制和监督机制;通过有效改善财政资金分散管理的状况,实现了政府现金的集中统一管理,提升了政府现金管理的效率,便于科学合理地确定政府短期债务发行计划。

三是增强了政府的宏观调控能力和效果。通过规范预算执行、硬化预算约束使预算真正落到实处,确保有限的财政资金用于重点项目和关键领域,有利于提升财政政策对实体经济的支持效果;财政资金使用信息的及时反馈,可为改进预算编制、分析预算执行提供准确的资料和数据,同时可为准确判断经济形势提供依据,有利于提高制定财政宏观调控政策的合理性和财政政策工具的实施效果;人民银行可以运用财政性存款开展公开市场操作,并根据国库资金的波动情况合理开展国库现金管理,保持市场流动性的合理水平,实现货币政策、财政政策和国库现金管理的协调配合,共同提高宏观调控政策的实施效果。

受改革试点初期各种客观条件的限制,我国目前的国库单一账户制度改

革试点方案的设计有一定的现实妥协,但确是基于当时历史条件的最优改革方案。一是存款账户设置。虽然国务院办公厅《关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》明确要求以“国库单一账户”为基础,但《财政国库管理制度改革试点方案》及具体改革中实行的是“国库单一账户体系”,即国库单一账户加财政专户,这主要是为了满足预算外资金的收支核算和管理需求。我国的财政专户最初用于规范管理规模不断扩大的预算外资金,其于1996年至2000年间得到迅速扩张,在我国财政管理体制中已经根深蒂固,因大量的预算外资金牵扯多个部门的既得利益而很难取缔。目前,虽然预算外资金明确纳入了预算管理,国务院也要求全面清理整顿财政专户,但难度大、进展慢。财政专户的存在导致始终有大量财政资金游离于国库单一账户之外,财政资金实际上并未完全实现集中化管理,财政资金的运行效率很难提高。二是财政资金拨付采取了与国际通行做法不同的商业银行代理方式,即通过在商业银行开设财政零余额账户和预算单位零余额账户先行支付,然后再与国库单一账户进行清算,而非直接从国库单一账户划款给最终收款人。这主要囿于当时的客观条件:一方面,改革试点初期,我国现代化支付体系尚未形成,政府财政信息管理系统还不够完善,国库业务尚未全面实现电子化,国库部门还没有自己的资金清算渠道,导致财政、税收、国库、政府实现联网在技术层面的难度大;另一方面,国库单一账户制度触及了部门利益而导致改革难以深入,改革进程中遇到了商业银行、支出部门和预算单位甚至财政部门的阻力,协调难度很大。

进一步深化国库制度改革的目标和措施

我国的国库单一账户制度改革一直施行的是“试点方案”和过渡做法,至今尚未出台正式的改革方案,也始终未 能很好地适应形势的发展而对“试点方案”进行修订完善,这在一定程度上限制了国库单一账户制度潜在优势的充分发挥。改革试点至今的近20年来,全国所有县市以上预算单位、有条件的多级预算单位基本实现了国库集中收付制度,资金范围涵盖了一般预算资金、政府性基金、国有资本经营预算资金以及9项中央专项转移支付资金。目前,各方面条件发生了很大变化,我国现代化支付系统的推广运行和国库信息化系统的建设为进一步深化国库单一账户改革提供了技术支撑;以推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的全面深化改革战略部署必然要求现代国库管理实现现代化;通过国库单一账户统一管理政府的所有收入,根据政府在国库的现金余额适时开展国库现金管理,也是促进货币政策和财政政策有效协调的客观需要;实现财政资金运行的透明、合理、高效,还可为人大、公众对财政预算编制及执行、国库资金使用的全过程实施严格监督提供技术上的支持。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出建立现代财政制度要求,随着近几年财政专户的全面清理,迫切需要进一步认真总结改革经验,按照“改革再出发”的要求,继续完成改革目标。

一是实行真正的国库单一账户制度。目前财政部门在商业银行为预算单位开设零余额账户,同时又开设“财政代管资金账户”,导致“国库单一账户”和“财政代管资金账户”两种国库集中收付并存的现象,财政专户名目繁多,明减实增。预算资金大量转入各种财政专户,使预算资金沉淀在国库体系之外,不符合《预算法》要求,也不利于盘活财政存量资金,造成资金流转链条长,隐蔽分散。必须按照国务院的要求全面清理整顿财政专户,原则上仅保留在人民银行开立的国库单一账户,确有必要开设的财政专户也应统一在人民银行开设并纳入国库单一账户管理。同时,应 对试点时期过渡性的国库集中支付业务流程进行优化再造,充分实现财政资金拨付的集中化。

二是积极推进“国家金库工程”建设。国家金库工程已于2016年被列入《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,是未来国库信息化建设工作的首要任务。在国库单一账户管理的基础上,本着方便、快捷、高效的原则,合理设计国库集中收付业务流程。收入方面,在继续拓展财税库银横向联网的基础上,取消商业银行的财政汇缴专户,从缴款人账户通过任何一家商业银行直达国库单一账户。支出方面,由财政部门审核实际支付合同,国库直接将资金从国库单一账户支付到最终收款人或供应商在商业银行开设的专户。要实行国库信息流和资金流“双通道”控制,完善集中支付信息系统,解决非税收入收缴系统信息流和资金流不同步问题,打通国库集中支付的“最后一公里”。采取切实有效的措施加快推进国家金库工程,将其建设成与“金财”“金税”“金关”等工程相匹配的精品国家信息化工程,为财政、税务、海关和广大纳税人提供更为优质高效的服务,为进一步实现预算的公开公正透明提供有力的技术支持。

三是积极稳妥推动开展国库现金管理。国库现金管理与国库集中支付制度改革紧密联系,缺一不可。通过国库现金管理操作可熨平国库库存现金余额波动对货币政策的外部冲击,促进国库现金管理与债务管理、货币政策等相关决策的统筹度和科学性。人民银行和财政部应加强协调配合,不断完善国库现金管理跨部门协调机制,通过召开国库现金管理的部行级年度例会,根据货币政策和财政政策的需要,相机确定国库现金管理的目标规模,之后在目前实行的季度、月度例会上,再结合具体市场环境确定国库现金管理的具体操作事宜。■

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