现代化支付体系提升服务能力

支付体系是我国的核心金融基础设施，是经济金融体系的重要组成部分。当前，我国已经建成与国情相适应的现代化支付体系，在服务货币政策实施、推动提升金融服务能力、促进国民经济持续健康发展方面发挥了积极作用。长期以来，在党中央和国务院的领导下，人民银行作为我国支付体系的监管者、组织者和支付基础设施的重要建设者、运营者，坚守“支付为民”初心，立足国情，借鉴国际经验，切实推进支付体系健康、快速发展。

我国支付体系经历了多次跨越式发展

我国支付体系的发展与中国经济金融发展过程紧密相连，是科技与金融不断结合的产物，大致可以分为四个跨越式发展阶段：新中国成立至改革开放前，我国支付体系以借鉴苏联结算模式为主，具有鲜明的计划经济及国家银行体制色彩；改革开放后至党的十四大前， 逐步摆脱计划经济色彩；社会主义市场经济体制初步确立至20世纪末，由手工处理向计算机处理转变；新世纪以来，与社会主义市场经济发展相适应、以支付信息化为主要特征、跻身国际先进水平的现代化支付体系基本建成并不断优化升级。

形成多层次的支付服务组织体系。计划经济时期，人民银行独家从事支付结算服务和管理。改革开放初期，四家专业银行相继设立后，人民银行开始专门行使中央银行职能。随着改革开放的深入，股份制商业银行、外资银行、城市信用社、农村信用社等机构陆续成立。进入21世纪后，面对网络通信技术快速发展，人民银行顺应市场发展需要，自2011年5月起批准符合规定的非银行支付机构提供支付服务。在银行间的支付清算服务方面，人民银行因需而变，积极引入特许清算机构。2002年3月，经国务院同意，中国银联成立； 2002年7月，城市商业银行资金清算中心成立； 2006年4月，农信银资金清算中心成立； 2015年9月，跨境银行间支付清算（上海）有限责任公司成立； 2017年8月，网联清算有限公司成立。当前，我国已经初步形成以人民银行为核心、银行机构为基础、特许清算机构和支付机构等为补充的多元化支付服务组织体系。

构筑以实名制为基础的账户体系。账户是资金活动的起点和终点，是支付体系健康稳定运行的重要基础。1977年10月，人民银行出台《银行账户管理办法》，以独立规章形式对银行账户开立和使用进行规范。1994年11月修订《银 行账户管理办法》，将存款账户分类调整为基本存款账户、一般存款账户、专用存款账户和临时存款账户。2003年4月出台《人民币银行结算账户管理办法》，突出市场调节作用，重点加强对银行账户秩序的管理，并沿用至今。上述三部账户管理办法不断弱化行政化管理色彩，逐步关注对账户主体的规范。2018年6月，人民银行启动取消企业银行开户许可证核发试点，进一步落实“放管服”要求，推动银行为民营企业、小微企业提供更优质金融服务。为落实账户实名制管理，国务院于2000年出台了《个人存款账户实名制》规定。2006年颁布的《反洗钱法》第一次以法律形式正式、全面地确立了银行账户实名制。2015年以来，顺应账户业务创新发展需要，以落实账户实名制和保护存款人合法权益为核心，按照鼓励创新与防范风险相协调的管理思路，全面推进个人银行账户和个人支付账户分类管理,有效满足远程开户的市场需求，促进金融创新，提升客户体验。对个人银行账户实施全面改革，构建以Ⅰ类户为主、Ⅱ、Ⅲ类户为辅的个人银行账户体系。2015年发布《非银行支付机构网络支付业务管理办法》，明确要求支付账户也必须落实账户实名制要求，确立了支付机构提供账户服务和支付账户的法律地位，开启了我国个人支付账户分类管理时代。

拓展便捷多样的支付方式。随着互联网技术的飞速发展，支付变得越来越便捷、智能，深刻改变着人们的消费模式和生产生活方式。1995年5月，我国颁布《票据法》，奠定票据业务发展和管理

的法律基础；1997年8月，人民银行发布《票据管理实施办法》。2000年以来，人民银行分类推进各种票据的电子化处理。推进支票、银行本票、华东三省一市银行汇票托收和资金清算电子化处理，创新推出电子商业汇票，推进银行间商业汇票交易电子化处理。2016年12月上海票据交易所成立，构建了全国统一、高效的银行间票据交易市场。1985年3月，我国第一张银行卡在中国银行珠海分行问世。中国银联的成立标志着我国银行卡产业开始进入集约化、规模化发展阶段，银行卡成为使用最广泛的支付工具。2000年以来，网上支付、电话支付、移动支付等新兴电子支付工具快速应用，目前我国在移动支付领域已然走在世界前列。

建成统一、高效、安全的支付清算系统。计划经济时期，人民银行建立了基于手工处理的县、省、跨省（区）三级联行清算体制。1984～ 1987年，人民银行先后进行两次较大规模的联行清算体制改革，实行专业银行跨行相互转汇。1991年4月，人民银行建设电子联行系统，开启我国跨行支付电子化处理的时代。2005年6月，建成大额实时支付系统，2006年6月建成小额批量支付系统。2007年6月，全国支票影像交换系统上线运行。2008年4月，境内外币支付系统建成运行。2010年8月，网上支付跨行清算系统正式上线。2015年10月，人民币跨境支付系统建成运行。

构建“四位一体”的监督管理体制。着力构建“政府监管、行业自律、社会监督、公司治理”的一体化监管体系和工作机制，推动我国支付监管步入了一个崭新的时代。一是严格履行政府监管职责。2016年以来，人民银行会同12个部门组织开展无证经营支付风险专项整治，督促市场机构回归支付业务本源。二是创新分类监管模式。实施支付机构分类评级，根据评级结果确定监管重点。三是完善市场退出机制。把“能进能出”作为市场监管常态，在支付机构 续展工作中，实施调减业务范围或注销支付业务许可证。四是发挥行业自律作用。指导中国支付清算协会完善自律体系，创新自律管理方式。五是构建社会监督机制。发布支付结算违法违规行为举报奖励制度，指导支付清算协会制定实施细则、开发建设运行举报平台，受理社会举报。

推进新时代我国支付体系稳健发展

当前，我国金融市场迈入新时代，支付行业呈现出一些新的特征、新的风险，新技术、新产品、新业态方兴未艾，支付结算工作任务更加艰巨、责任更加重大。我们将坚决贯彻“两个毫不动摇”的要求，促进支付行业可持续发展，不断增强行业发展后劲。支付如何更好地服务商品交换和促进消费，如何规范发展聚合支付，如何安全应用无感支付，如何应用支付信息和数据改善客户体验、加强风险管理，这些重大课题均有待进一步研究。面对新形势和新任务，我们必须坚守“支付为民”初心，切实肩负起社会责任与历史使命，立足国内实践，借鉴国际经验，推动新支付与新金融、新生活、新经济协同发展、互促共进，维护支付体系安全、稳定、高效运行。

推进支付领域供给侧结构性改革，切实服务实体经济和民生改善。当前，在我国支付服务供需层面，“银行+支付机构”双供给、“个人+法人”双需求、“线上+线下”双渠道、“需求+技术”双动力的新格局已经形成，支付更好地服务实体经济和民生改善的条件基本具备。面对支付新格局，要以支付领域供给侧结构性改革为抓手，充分考虑新时代多样化支付需求，持续优化支付市场供给结构，提高支付服务供给水平。一是要更加积极主动地服务实体经济。支付服务是金融服务的重要组成部分，支付体系之于实体经济，犹如血脉之于人体。支付行业直接面向企业和个人、面 向社会大众提供服务，是服务实体经济的重要手段和载体。安全、高效的支付体系能够大大加快社会资金周转速度、提高资金使用效益。我们要牢记“支付行业是高科技服务行业”的定位，通过深化支付领域体制机制改革，推动实现支付服务质量变革、效率变革、动力变革，更好地服务实体经济发展。二是要更加积极主动地服务小微企业和民营企业。服务小微企业和民营企业不仅是金融普惠的基本要求，也是支付行业的分内之事。一段时期以来，以移动支付为代表的、面向个人的支付创新突飞猛进，但聚焦企事业单位等法人的支付服务创新进展则相对缓慢，特别是针对不同行业、不同企业需求的个性化、一体化支付服务供给不足。今后，我们将强化政策引导，鼓励各类支付服务组织基于自身特点和业务优势，围绕小微企业和民营企业支付服务需求，进一步加大产品创新力度。三是要更加积极主动地服务民生改善。人民群众对美好生活的追求、对安全便捷支付的期待，就是我们前进的动力。民之所望，支付所向。近年来，以移动互联网、大数据、人工智能等为代表的金融科技和支付业务深度融合，面向个人的支付产品百花齐放、争奇斗妍。下一步，我们要遵循以人民为中心的发展思想，正确处理鼓励创新与加强监管之间关系。一方面，引导银行业充分发挥资本实力雄厚和大规模IT投入的优势，积极参与零售支付市场竞争，提升支付服务水平；另一方面，引导支付机构回归业务本源，激发创新活力，以更优质的支付产品更好地服务百姓生活。四是要更加积极主动地服务扶贫攻坚和乡村振兴。紧密围绕服务扶贫攻坚和乡村振兴战略，推动城乡支付服务融合发展，加快农村支付环境建设提档升级，进一步激发助农取款服务点活力，推动支付结算等基础金融服务从服务农民生活向服务农业生产、农村生态有效延伸。

落实支付领域“放管服”改革要

求，加快推进银行账户管理改革。“放管服”改革旨在推动政府职能深刻转变，是一场重塑政府和市场关系、刀刃向内的政府自身革命。账户是支付体系的基础和“入口”，抓住了账户改革，就抓住了支付领域各项改革的牛鼻子。企业银行账户是企业开展正常经营活动、获取各项金融服务的重要前提，也是企业存放并管理资金的主要载体，记录的资金轨迹是银行后续为企业提供信贷服务的重要参考，银行账户使用的安全和便捷对企业意义重大。下一阶段，要通过实施银行账户管理改革，推进取消企业银行开户许可证核发，重塑权责关系、再造管理模式，做到“寓管理于服务，以服务促管理”。一是持续优化企业银行账户服务，建立优化银行账户服务长效机制。二是积极支持银行开展有利于服务小微企业、服务实体经济的创新账户业务。三是督促和引导银行全面转变银行账户管理方式，调整内部考核及激励导向，强化客户身份识别和内部风控措施，全面、独立承担账户管理责任。四是建立账户信息监测分析系统，通过大数据挖掘比对和人工智能自动分析，进一步强化事中事后监管效能。

防范化解支付领域金融风险，维护金融安全。支付体系安全是金融安全乃至国家安全的重要基础。支付领域贯彻落实国家总体安全观，维护支付体系安全、防范化解金融风险是其题中应有之义。一是加快完善支付法规制度体系。从全球范围看，发达经济体支付法规体系立法层级较高，体系较为完备。例如，美国已形成以《联邦储备法》《电子资金转账法》等联邦法律为基础，《货币汇兑法》《统一货币服务法》等州法律以及一系列规章为补充的伞状法律制度体系；欧盟建立了以《结算最终性指令》《支付服务指令（ PSD2）》《电子货币指令》为基础涵盖支付体系各组成部分的完善法规体系；我国香港地区也建立了以《结算与交收条例》 《支付系统及储值支付工具条例》为基础的法规体系。反观我国，虽然已初步构建支付法规制度框架，但立法层次总体不高，制度的系统性、整体性不强，仅仅是依靠制度优势来保障。下一步，要加快建立健全以《中国人民银行法》等法律为基础、法规和部门规章为支柱、规范性文件和行业规范标准等为补充的支付结算法规制度体系，通过法律法规的刚性来稳定市场预期，为监管部门依法履职提供支持，为支付体系稳健运行奠定坚实制度基础。二是对重要支付基础设施建立风险为本的全过程风险管理机制，确保业务连续性。从全球范围看，美国对系统重要性支付系统的监管重点包括风险管理策略和程序、保证金和抵押品要求、参与者或对手方违约政策和程序、及时完成清算和结算的能力等；欧盟对重要支付系统监管包括参与者准入管理及支付风险管理等；我国香港地区明确指定重要支付系统，要求其必须遵守《金融市场基础设施原则》，且明确支付最终性可豁免《破产清算法》相关规定。我们应当借鉴发达经济体支付基础设施管理机制，指导和规范各类市场主体的应急处置行为，保障支付基础设施业务的连续性。三是加强支付消费者权益保护，维护消费者资金安全和个人信息安全。要从账户、银行卡等资金存储载体入手，围绕消费者资金安全，通过完善制度、加强监管理顺支付渠道、净化支付场景；围绕消费者信息安全，明确支付信息采集、存储、使用等的边界，加强支付敏感信息保护。

充分发挥金融科技作用，提升支付监管智能化水平。近年来，金融科技（ Fi n t e c h）飞速发展，正在推动我国金融业态发生巨大变化，对传统金融业产生的影响日益显现。但是，我们必须认识到，金融科技本质应当是金融，不能因为名称的变化就不要金融监管；金融监管同样需要与时俱进，积极利用金融科技特别是监管科技发展成果。通过 运用移动互联网、大数据、云计算、人工智能等技术手段，商业银行和支付机构能够更好地采集分析海量账户和支付业务数据，及时、准确掌握客户情况，提高服务效率，拓宽服务范围，提供个性化、低成本的支付服务，改善服务体验，强化风险防控能力。同时，监管制度的有效实施也离不开信息化系统的支撑，一些原来只能通过复杂的制度设计才能达到的监管目标，现在已经可以通过系统控制和监测予以实现。充分利用监管科技发展成果，依托大数据技术，整合挖掘支付业务管理、运行监测等数据资源，提升智能监管水平，推动建立“线上预警、线下取证，线上为主、线下为辅”的监管新格局，逐步形成对支付服务组织的全生命周期监管。

适应全面开放新格局，稳妥有序推进支付行业双向开放。坚持走出去和引进来并重，统筹利用境内境外两个市场和两种资源，丰富支付服务供给，让支付行业开放的红利更好地惠及广大人民群众。一是稳步推进支付行业对外开放，积极利用境外资本、技术标准、管理经验，切实做好相关监管安排和风险隔离，维护国家金融安全。二是鼓励有条件的市场主体布局全球支付市场，加快境外市场拓展，支持支付服务产品、技术和标准的对外输出，巩固和提升我国移动支付领域的领先地位，不断提高我国支付行业的国际竞争力。三是推动人民币跨境支付系统业务拓展，研究推进人民币跨境支付系统与境外金融市场基础设施的互联互通，拓宽金融市场对外开放渠道。■