地方政府隐性债务治理
地方政府融资平台作为我国地方政府隐性债务的主要创造主体，尽管过去三十多年为我国经济发展作出了重要贡献，但随着时代和外部环境的变迁，原有的发展模式所产生的负面作用逐步显现。作为金融风险的重要组成部分，地方政府隐性债务能否得到有效治理，将对金融风险的成功化解产生重要影响。
融资平台的业务模式及特征
根据银监发〔2013〕10号文，地方政府融资平台是指地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人；根据国办发〔2015〕40号文，融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。笔者在国办发〔2015〕40号文有关地方政府融资平台定义的基础上，将所有营业收入主要来自财政回购的企业定义为融资平台，而不论该企业是否在银监会政府融资平台名单里。截至2018年6月底，银监会名单内融资平台11736家，考虑其他承担相同职能的类平台企业，事实上的融资平台数量则远超这一数字。
地方政府融资平台主要通过接受政府委托，采用委托代建、BT、政府购买服务等方式，从事市政基础设施建设、土地一级开发、保障房建设等业务，少部分融资平台还涉及自来水供水、污水处理等经营性业务。具体操作中，由融资平台筹集资金（含部分财政前期拨款、 银行贷款、发债等）进行项目建设，项目建成验收合格后，由财政进行回购，回购资金主要来源于融资平台土地一级开发产生的土地使用权出让收入、招商引资企业产生的税收收入、其他财政收入。受招商引资实际效果、税收免征等因素影响，实际主要还款来源为土地使用权出让收入。概括而言，融资平台主要依赖于土地出让收入来平衡基础设施建设等的资金支出。
融资平台具有以下三个方面特征：一是融资平台所从事的业务主要是为经济、社会发展提供必要的基础设施，具有明显的公益或半公益性质，如市政道路、供水等。二是还款来源主要为政府财政支出，尤其是土地使用权出让收入。三是融资平台资产中存货（主要是土地使用权价值，也有融资平台将土地使用权计入无形资产科目）、应收政府款项及应收当地其他平台往来款占比高，很多融资平台公司存货大于甚至远 大于净资产，扣除存货，很多融资平台公司实际净资产规模小，部分甚至资不抵债。融资平台往往债务负担重，有息债务收入比一般大于10，部分平台企业甚至超过100。经营活动现金净流量一般为负，基本依靠政府财政补贴维持盈利。
融资平台带来的问题
经过三十多年发展的融资平台，在为我国经济作出重要贡献的同时，也带来了一些新问题。
一是基础设施投资的边际效益下降。追根溯源，为解决基础设施建设资金不足的问题， 1986年第一家融资平台上海久事公司成立，以外部融资筹集市政道路、土地一级开发等项目建设资金，为经济发展提供了更优质的基础设施，通过吸引企业进驻促进投资等的增加，带动土地出让价格上涨，再以开发出的土
地使用权出让收入及引进企业产生的税收收入逐年归还融资。可以说，融资平台很好地完成了基础设施建设的重要任务，为弥补我国经济发展中的基础设施短板作出了重要贡献。
但必须看到，随着我国基础设施的不断完善，基础设施投资的边际效益出现下降已是事实。尤其在基础设施较完备的东部地区，继续通过加大基础设施投资，不仅其边际效益下降，也因基础设施建设的成本增加而加速推高土地使用权出让价格，不利于经济发展。比如某地级市整合后仍有9个经济开发区，而该地级市的GDP省内排名第3位，财政收入排名仅第7位，可以说，该案例反映的不仅是边际投资效益下降的问题，更反映了重复投资、无效投资等问题。
二是存在土地使用权出让价格不断上涨，至少不能大幅下跌的内在要求，增加了企业的刚性成本。一方面，大部分平台公司扣除存货后往往资不抵债，还款来源主要是土地出让收入，在负债不断增加的情况下，只有土地使用权出让价格不断上涨，方可保持资产负债率的基本稳定，并为不断增加的债务本息提供还款来源；另一方面，随着城市中心及近郊土地的逐步开发完成，开发远郊土地必须付出更多的成本，土地价格的上涨很难避免。
根据自然资源部《2017年中国土地矿产海洋资源统计公报》， 2017年年末，全国105个主要监测城市综合地价、商服地价、住宅地价、工业地价分别为每平方米4083元、7251元、6522元和803元，同比分别增长6.71%、4.52%、10.21%和3.02%。作为基本生产要素之一，土地使用权出让价格的不断上涨，增加企业投资成本，必须有更高的经营毛利率方可有效覆盖土地成本的增加，由此增加企业的刚性成本，不利于实体经济发展。
三是推动房地产价格的不断攀升，导致产业空心化。土地使用权价格的不断攀升，必然导致房地产价格的不断上涨。尽管国务院出台了各种调控手 段，房地产价格仍然不断上涨，甚至陷入越调越涨的怪圈。直到近期，在“房只住不炒”指示精神下出台的众多限购、限贷措施下，房地产价格才得到一定的抑制。
一方面，作为生活必需品，房地产价格的上涨将减少消费支出，进而影响居民消费能力；另一方面，不断上涨的房地产价格使房地产投资产生的收益甚至比实业经营产生的利润还高，在此情况下，将极大打击企业和居民投资实体经济的动力，导致产业空心化。
四是推高地方政府隐性债务。三十多年来融资平台的有息债务不断增加。笔者认为，地方政府的投资冲动是导致融资平台的有息债务无序增加的主要原因。地方政府负有促进当地经济发展的职责，通过融资平台扩大投资，直接增加了当地生产总值，创造了就业，且前期效果明显，又具有极大的可操作性和可控性。同时，地方生产总值增长情况在官员的考核体系中占有较大权重，地方官员有极大的动力通过平台企业进行融资。在经济发展初期，这样做的正面效用大于负面效用，而当基础设施建设发展到一定水平，原有激励地方官员投资冲动政策产生的负面效用可能更大。
当然，笔者也看到，中央对此有清醒认识，从《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）开始，国务院及有关部门出台了一系列文件，以期控制融资平台债务的增加，甚至从2015年开始，连续三年通过发行地方政府债券的形式，进行了债务置换，根据财政部统计，截至2017年底，累计置换存量政府债务10.9万亿元。但截至目前，该问题依然未得到有效解决。据笔者调研，很多平台企业有息债务余额逐年上升，并未因债务置换而有所下降。
也许有人质疑，根据银保监会统计，有2000多家平台企业退出了平台名单，甚至有平台公司自己声明，不再承担政府性债务融资的职能。但这类退出平台 名单的企业，其业务模式没有发生本质变化，收入基本来源于政府财政回购及财政补贴，笔者认为，此类公司的债务依然是地方政府隐性债务的组成部分，所谓声明退出平台，只不过是掩耳盗铃式做法。
五是不利于政策的有效实施。首先，不利于货币政策的制定及实施。为防止房价的大幅下降影响土地使用权出让价格，加息等逆周期货币政策的出台和实施必须更为慎重，面向小微企业、三农的定向降准所释放的货币资金，有多少可真正用于这些领域尚待检验。其次，在“房只住不炒”的大背景下，各地纷纷出台了房地产限购政策，但为确保土地使用权出让价格的不下降，一些地区通过出台人才引进措施，增加房地产购买人群数量，变相放松了房地产的限购措施。
平台融资治理的难点
防范化解重大风险是党的十九大确立的三大任务中的第一个，地方政府隐性债务是系统性金融风险的重要风险源，作为地方隐性债务的主要创造者，平台企业融资的有效治理将是化解金融风险的关键一环。同时，我们必须要充分认识到平台融资治理的困难，才能更好地趋利避害，最终实现治理目标。影响融资平台治理的因素很多，笔者认为以下几个方面较为重要。
一是土地使用权出让收入极大影响地方政府的偿债能力。据财政部统计，地方政府国有土地使用权出让收入占地方政府性基金收入的比例从2008年的79.1%上升到2017年的90.3%，地方政府国有土地使用权出让收入占地方政府本级公共财政收入的比例从2008年的36.2%上升到2017年的56.9%。由此可见，土地使用权出让收入已成为地方政府财政收入的重要来源，土地使用权出让价格的下降，将极大影响地方政府偿债能力。任何针对融资平台的治理政策都必须考虑到由
此给土地使用权出让收入下降带来的影响，否则，有可能产生意想不到的新问题。或者找到可靠的收入来源，以替代国有土地使用权出让收入。
二是融资平台现有债务及在建工程处理问题。有效的治理措施应有利于平稳降低平台企业现有债务，又能最大限度减少项目烂尾现象。同时还需要考虑融资平台现有人员的安置等问题。
三是地方政府投资冲动问题。基础设施建设虽然不直接创造新价值，但对于拉动地方GDP有直接且明显的效果，受以“GDP论英雄”的发展思维影响，地方政府投资冲动巨大，为了推高地方生产总值而打政策擦边球的行为屡禁不止，这将降低平台企业治理措施的实际效力。
四是经济发展与风险防控的平衡问题。在我国“铁公基”是投资拉动的主要动力，融资平台作为基础设施的建设主体，在稳增长方面作用重大。尤其是面临中美贸易摩擦等不利的外部经济形势时，如何把握经济发展与风险防控之间度的关系，将极大影响中国经济的长远稳定发展。
平台融资治理的措施建议
毫无疑问，平台企业在弥补我国基础设施短板方面贡献巨大，随着基础设施的逐步完善，继续原有的发展路径将对实体经济产生更大的制约作用。党的十九大明确指出，当前我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，提高经济发展质量已成为当前的重要问题。鉴于平台企业在拉高土地价格及推动地方政府债务上的巨大不良作用，有必要对平台进行有效治理。在此，笔者提出以下建议。
一是严控平台企业对外融资。要减少地方政府隐性债务，必须逐步减少平台企业负债，首先必须严格控制平台企业新增债务。可以借鉴土地储备中心模
式，由各省财政厅负责核定全省平台企业当年新增债务规模，以保证必要基础设施建设的资金需求。同时省财政厅向财政部负责，从源头上杜绝融资平台的无序融资，严格控制新增债务。
二是加大地方政府债券发行工作力度，保证现有在建项目的资金需求。“开前门、堵后门”，在摸底现有隐性债务的基础上，加大地方政府债券发行规模，用5～10年时间，逐步置换现有平台融资。
三是弱化地方生产总值考核权重，转变“GDP论英雄”的片面发展观，抑制地方政府投资冲动。修订考核方法，将经济增长质量和长远发展等作为考核地方政府的重要指标，考核投资效益，防止无效投资、重复投资，从根本上抑制地方政府的盲目投资冲动。
四是大规模重组地方融资平台，严控平台数量。摸底融资平台（含类平台）情况，大范围兼并重组各地融资平台，严控地方政府融资平台数量，地市级可 保留2～ 3家融资平台，区县级保留1～ 2家融资平台。同时按照实质大于形式的穿透原则，将所有经营收入主要来源于财政的类平台公司均纳入管理，对于变相设立融资平台的地方政府主要负责人予以问责。
五是积极开发新的财政收入来源，完善税收征收方法，减少财政对土地出让收入的依赖作用。探索开发新的财政收入来源，完善税收征收方法，减少偷税漏税现象。实际上，如果地方政府隐性债务得到有效治理，其结果之一就是将减少地方财政对土地出让收入的依赖。地方政府的重复投资、无效投资若得到有效遏制，将减少财政支出压力。同时，如果土地价格保持稳定，随着经济的发展，企业税收也将增加，这都有助于政府隐性债务的减少。■