国库视角的预算绩效管理改革
党的十九大报告提出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。2018年3月第十三届全国人大第一次会议政府工作报告中指出，全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全。预算绩效管理作为为促进政府透明、责任、高效为目的而开展的活动，已被提升至国家重要战略地位。
我国预算绩效管理框架及模式
本质上讲，预算绩效管理就是以“预算”为对象开展的绩效管理，它将绩效理念和管理方法融入预算过程中，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，是一种以绩效目标为导向、以绩效监控为保障、以绩效评价为手段、以评价结果应用为关键的全过程预算管理模式。其根本目的是改进预算管理，优化资源配置，控制节约成本，提高公共产品质量和公共服务水平。
目前，我国已经初步建立由绩效目标管理、绩效监控管理、绩效评价管理、评价结果管理四部分组成的预算绩效管理框架及模式。
预算绩效目标管理。预算绩效目标管理是全过程预算绩效管理的“切入点”，也是预算绩效管理的基础和起点。它是财政部门和预算单位以预算绩效目标为对象，以绩效目标的设定、审核和批复为内容所开展的管理活动。主要环节包括：设定绩效目标、审核绩效目标、批复绩效目标、监控绩效目标的实行、评价绩效目标。
预算绩效监控管理。预算绩效监控管理是全过程预算绩效管理的“延伸点”，它是财政部门和预算部门依据设定的绩效目标对预算执行及目标预期实现效果开展的控制和监督管理活动，是预算绩效目标制定完成后的主要任务，体现在预算执行过程中。
预算绩效评价管理。绩效评价是全过程预算绩效管理的“着力点”，也是预算绩效管理的重点和中心环节，在全过程预算绩效管理中处于核心地位。它是各级财政部门和预算部门根据设定的绩效目标。我国绩效评价的对象包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金。按照预算级次，可分为本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。
预算绩效评价结果管理。绩效评价结果管理是全过程预算绩效管理的“落脚点”，也是预算绩效管理的目的与关键所在。它是对绩效评价结果进行反馈与应用的管理活动，直接关系到绩效管理工作的成败，只有形成完善的评价结果管理，整个预算绩效管理的过程才得以真正完成。绩效评价结果管理的主要环节包括评价结果反馈和评价结果应用两方面，实现“评价结果有反馈、反馈结果有应用”。一方面，评价结论要反馈被评价单位，让其知道“结果”；另一方面，财政部门或主管部门要应用评价结果，使其承担“后果”。
政府预算绩效管理对国库工作的影响
目前人民银行国库在服务预算执行方面与预算绩效管理的内在要求存在不相适 应的地方。全面实施绩效管理同时也对国库服务提出了更高的要求。
一是预算管理体制改革对国库工作管理体制的优化提出了新挑战。新《预算法》再次明确了人民银行经理国库的法律地位，尤其是首次以法律形式明确建立国库单一账户制度化以及将财政全部收入纳入国库管理。一方面，“全面实施绩效管理”意味着所有的财政资金全部纳入绩效管理，随着政府全部收入纳入国库管理，国库业务量将越来越大，各级政府对国库工作的要求也越来越高。另一方面，根据《预算法》规定的财政专户开设管理与国库单一账户目标的关系，财政专户逐步撤并，国库单一账户制度逐渐完善，财政资金集中于国库单一账户，也会给国库服务管理工作带来挑战。要完成法律赋予人民银行的新使命，满足政府预算收支日益增长的服务需求，需要国库部门不断进行体制机制创新，优化工作流程，探索新形势下与预算管理体制改革相适应的国库管理新模式，不断提高公共服务质量和效率。
二是预算绩效管理对国库资金支付的安全性、及时性提出了新目标。国库与财政部门在确保国库资金安全运行、及时拨付的目标上总体是高度一致的，保障财政资金的安全性是国库管理工作的“生命线”，加快财政资金拨付的及时性就是提高财政资金使用效率。全面实施绩效管理是紧紧围绕提升资金使用效益而开展的，就国库工作而言，资金使用效益涵盖资金拨付的安全性与及时性两个方面，缺一不可，支出结果和政策目标能否实现更是依赖国库支付活动的准确高效。只有同时提高资金拨付的安
全性与及时性，准确、高效的办理各类业务，才能充分发挥国库部门的财政支持作用，提高资金使用效率、减少资金占用成本，助力预算绩效管理活动的高效开展。
三是预算绩效管理对发挥国库事中绩效监控职能提出了新要求。从本质上说，国库监督是为人大监督、审计监督以及财政监督服务的一种事中监督。国库的基础工作是办理预算收入的收纳和预算支出的拨付并进行会计核算，处在预算执行业务中间环节。同时，人民银行国库会计数据集中系统可真实记录并及时反映各级政府收支存数据，也是加强政府资金管理、建设公共财政、阳光财政，使预算管理公开透明的有效手段。在“事前有目标、事中有监控、事后有评价、结果有应用”的全过程绩效管理链条中，人民银行处于承上启下的重要环节，国库部门要在全面实施预算绩效管理中有位有为，需要进一步明确主体地位，提升监督技能，增强监督实效。
四是绩效管理对提升国库服务效能提出了新期待。为更好地发挥新时代国库的执行作用、促进作用、监督作用，国库必须牢固树立服务理念，正确认识国库为国家服务、为政府服务、为财政服务的宗旨。积极推进“一次办好”公共服务事项清单，改进服务方式，加强沟通协调，充分发挥国库在人民银行和政府、财政之间沟通的纽带作用，促进货币政策和财政政策有机结合，在服务社会民生和促进经济发展中发挥更大作用。
五是预算绩效管理对人民银行国库与财政部门的联动合作提供了新方向。国库虽是国家预算执行的重要组成部分，但国库对预算绩效管理工作的参与面明显不够，对预算绩效管理改革相关制度、办法不完全掌握，目前预算绩效管理仅呈现为政府财政部门在中央、省级、市级、区（县）级四个层面财政部门的内设绩效评价机构单兵推进的格局，立法部门、国库部门、审计部门乃至社会公众主动关注和积极参与预算绩 效管理的社会氛围不够浓郁、甚至处于“封闭”或“倒逼”局面。而且，在实际工作中，除国库单一账户外，财政专户和预算单位的专用账户是财政资金的另一存留渠道，虽经多年清理整顿，但仍旧数量多、规模大，客观上造成财政收入与支出难以准确统计，无法满足全面实施预算绩效管理对预算收支余数据全面性、准确性的要求。以上问题的解决，均有赖于人民银行与各级财政部门明确分工、协调配合，共同维护国库的完整性与统一性。
基于国库视角的财政预算绩效管理完善对策 做好顶层设计，完善央行经理国库制度。
为确保新《预算法》顺利实施，在相关配套法规制度修订过程中，要进一步细化人民银行经理国库的权责，体现人民银行经理国库体制的本质要求，即建立预算资金运行监督制衡机制和发挥国库监督作用；明确国库监督的目的、职责、范围、手段和成效评估等内容，使国库监督真正有法可依、有法必依、违法必究；理顺财政、税务、国库、海关等部门在预算执行中的权责关系，确保分工明确。
优化预算资金收付流程，夯实国库监督的业务基础。
目前，在预算支出方面，商业银行代理国库集中支付的“先支付、后清算”模式使国库监督难以有效实施，且国库对预算支出缺乏明确的监督手段和职责。发挥预算绩效管理的国库作用，需要改造优化预算资金收付流程，削减收支运行过程的不必要环节；明确国库对预算支出的监督手段和职责，督促预算资金按计划、按用途准确、及时支出，助力有效盘活财政存量资金，及时纠正不合规的支出行为，维护国库资金安全。
健全国库单一账户制度，实现财政收支“国库一本账”。
一是严格财政专户的审批和管理，限期取消财政在商业银 行开设的各类财政性存款账户，及时将被撤销专户内的预算资金划转国库。二是建立财政专户信息共享机制，使国库及时掌握财政专户的数量、用途和资金等信息。三是实现非税收入直缴入库，将非税收支全部纳入国库单一账户管理，确保国库监督的完整性。
建立信息共享机制，筑牢国家预算执行安全防线。
明确要求各级政府财政部门及时将本级人民代表大会批准的政府预算和部门预算及其预算调整情况抄送同级国库，或要求同级财政部门提供建立以绩效预算为方向和目标的预算编制制度，便于国库落实预算绩效管理执行相关工作；在人大、财政、税务、国库、海关、审计等部门间搭建预算绩效管理信息共享平台，健全绩效信息数据库，通过定期召开联席会议，共享监督信息成果，确定阶段性预算绩效管理监督重点，形成整体监督合力。
发挥系统监测作用，提升国库服务和监督能力。
建议召开经验交流会议，继续统筹推进人民银行济南分行组织开发的“国库集中支付事中监督系统”，使用范围扩大至辖区各级国库。通过对预算支出报表的核对实现对财政部门预算支出执行进度的全面控制，并通过对额度数据按国库主体和预算科目进行汇总，实现对额度的重点监督，发挥好预算支出指标控制功能。
人民银行对国库资金收支运转的事中监督是对人大事前监督、审计部门事后监督的有效补充，是国库资金合规、安全运转的内在要求。各级国库要转变经理国库理念，站在服务政府预算绩效管理，促进地方经济发展的全局高度，有效提高国库服务预算执行的能力，不断提升预算收支运行效率。■
强化国库事中绩效监控作用。