集中支付电子化下的国库监管

国库集中支付电子化管理大幅减少了人工操作，提高了财政资金支付的安全和效率。自2012年开始省级试点以来，支付电子化已逐步实现了向市级和部分区县的推广延伸，有效解决了因业务量快速增长带来的集中支付改革“瓶颈”问题，完善了国库服务手段，同时也对如何做好支付电子化背景下的国库监督工作提出了新的要求。

集中支付电子化给国库监督带来的影响 支付电子化模式下的业务特点

国库集中支付电子化系统再造了业务处理流程及控制模式，给支出业务带来了新的影响。一是资金支付速度提高。支付电子化下，减少了大量手工操作，省去了人工传输票据，签章速度也由过去的手工逐笔签章改变为现在的多笔统一电子签章，极大提升了资金支付效率。二是资金安全性提高。集中支付电子化管理模式以电子凭证库为核心，实现了财政、人民银行和代理银行之间数据信息的实时交互反馈。如对预算科目、预算单位及印章等凭证要素的电子校验，从整体上筑牢了财政资金安全防线。

集中支付电子化下的国库监督

集中支付电子化的上线使得支出业务的风险点产生了新变化，进而引起了国库监督内容的改变。根据集中电子化业务处理时间及环节的不同，国库支付电子化的监督又可分为事前监督、事中监督和事后监督。不同的监督环节下，国库监督的主体和主要内容等要素也各不相同。本文针对支付电子化业务的特点，对各监督环节下的监督主体和主要 监督内容进行了总结和梳理（见表1）。

集中支付电子化下国库监督的要求

电子化在服务国库变革的同时，也对国库监督工作提出了新的要求。第一，运维风险增加，系统管理成核心。国库信息系统以计算机技术简化人工操作，主要依靠的是各项国库业务系统以及参数校验，系统运维风险增大，国库监督重点由传统模式下的国库柜面审核前移至系统及参数管理等内容。第二，以信息技术监督为主，手工监督为辅。随着国库业务处理的自动化和“无纸化”，手工根本无法进行必要的明细监督，必须通过安全可靠的信息系统，自动地对业务处理进行全过程监督。第三，深度分析数据，预警异动事项。电子化下的国库业务具有复杂性和隐蔽性的特点，国库监督应加强对业务数据的筛选和合并，深度分析账表间的勾稽关系，突出监督重点，预警异常业务。

支付电子化管理下国库监督的难题

电子化模式下，缺乏国库监督制度。 每一种新的业务模式，都需要全面的制度保障其安全高效运行。支付电子化极大改变了国库业务处理方式，但相应规范制度却仅限于电子化操作等内容，国库监督所依据的制度基础仍是针对国库业务手工方式，并未修订支付电子化下的监督原则、内容、方式方法等制度，难以适应当前业务电子化发展需要。例如，支付电子化系统是财政、国库、代理银行业务处理的重要载体，但相当一部分系统维护工作还是由开发人员担任，他们被赋予了超级权限，可随时进入系统，甚至修改交易痕迹、变更参数管理等内容，极大增加了国库监督难度。

部分支出内容无法纳入国库监督范围。国库集中支付业务的模式采用了“先支付、后清算”的支付方式，由代理银行直接接收财政部门或预算单位的支付指令并划拨至收款单位账户，国库的汇总清算被放到了财政支出的最末端。支付电子化管理下的这一流程缺陷并未改变，国库职责仍由商业银行代为承担，国库无法实现实时逐笔审核支出业务，只能被动转化为“事后”汇总清

算，而实施具体资金支拨主体的代理银行，出于与财政部门的关联利益考虑，根本不能实施有效监督。此外，财政专户的大量存在造成资金滞留，成为游离于国库风险控制的“第二国库”，导致国库无法掌握专户资金的动向，更难以对其实施监督。国库监督本应是对预算支出全方位、多层次的监督，而流程的缺陷、专户的存在，造成国库无法对本应监督内容有效开展，严重影响国库监督作用的发挥。

电子化处理削减国库监督有效性。一是支付电子化增加国库监督审核难度。支付电子化上线前，国库部门通过纸质业务凭证及相关明细资料进行柜面审核，但在支付电子化模式下，国库部门接收到的数据形式都是电子式的，不仅增加了人工审核难度，而且受技术条件限制，相关明细等资料也不再提供给国库，导致国库难以对业务的实质性进行把握。二是电子化系统增加运维风险。支付电子化系统作为实时生产系统，系统的运行稳定性至关重要，但有时业务处理时间段集中、网络信息传输速度慢等多重因素易造成信息不完整，进而影响国库监督的准确性和及时性。三是对大额支出的风险监督无法落实。为加强国库资金风险管理，各级国库部门建立了大额预算拨款逐级审批制度，对于超过规定限额的预算支拨实行逐级审批，但支付电子化系统并没有为国库部门提供与此相应的监督功能，人民银行在收到大额划款信息时，无法有效实施逐级审批，增加了国库事中监督难度。

国库监督手段与业务电子化处理水平不协调。一是从国库对财政支出的监督情况看，目前以手工翻阅凭证为主的监督形式根本不能满足电子化下对海量明细数据的筛选审核要求，更难以实现对电子交易信息的全程追踪以及对资金支拨风险、预算执行状况等高水平的监督和预警功能。二是对集中支付代理银行的监督仍以人工现场检查为主，无法通过信息化系统获取代理银行办理支出业 务的情况，例如，有无通过“先支付，后清算”方式占用财政资金、是否及时将需退回国库的资金完整退回国库单一账户等。

完善电子化模式下国库监督的建议

修订完善法规制度，强化国库监督地位。一是以修订《预算法实施条例》为契机，完善国库法规体系，进一步明确人民银行经理国库地位，细化国库监督职能，强调国库监督作为预算管理的重要组成部分。二是国库部门会同当地财政部门，结合辖区实际情况，建立国库集中支付电子化制度，整合业务操作规程，明确集中支付电子化管理法律效力及人民银行国库部门、财政部门和代理行各自的职责和权限、业务管理要求，防止国库监督职能边缘化。三是建立健全业务处理系统运维管理制度，加强对系统参数的审核管理以及用户身份的高强度认证，严防非法授权访问，各岗位严格分权，在职责权限分工内执行业务管理功能，侦查、记录和警示任何业务数据的修改，保证系统运行的合规性和财政资金安全。

推动建立国库单一账户和国库资金支付流程改革。一是尽快清理财政专户，促进支出全部从国库单一账户拨付给收款人，对于确有必要存在的专户纳入国库单一账户管理范畴，使专户资金可管理、可监测，实现财政资金用途、存放和流动的透明化、规范化。二是加大推进国库直接支付试点范围，充分利用基于财税库银横向联网的国库信息处理系统和支付系统，再造国库支付流程，取消商业银行代理支付的中间环节，实现资金由国库单一账户直接拨付给商品和服务供应商，改变目前的“倒清算”模式，保证国库资金与收款人的“两点一线”，以真正将国库监督落到实处。三是建立预算信息共享机制，财政部门及时向同级国库部门提供预算，国库根据预算单位、项目及进度准确办理资金支 拨业务，对未经相关部门审批的临时拨款、追加拨款等拒绝办理，以防止财政部门人为调节支出进度，促进国库有效履行监督职责。

创新国库监督手段，增强监督质效。一方面完善国库监督系统并补充对集中支付代理银行的远程监督内容，以计算机技术扩大检查覆盖面，减少人为监督盲点和误区，并对源头数据的合法性、收支退相互关联性、额度等指标进行分析，筛选重点，识别主要风险点，同时在国库会计集中核算系统中设置收款人频率、金额异动预警实时提示，实现国库现场监督与非现场监督的有机结合，提升国库监督效果。另一方面构建“三位一体”的监督机制，加强与人大、审计等部门的配合与沟通，界定监管权责，细化监管范围，消除监管“真空地带”，积极开展预算绩效评价，并向人大和审计部门报送国库资金监督及绩效评估情况，将发现的问题作为次年编制预算和完善地方政策的参考依据，增加国库监督的权威性。

加强监督队伍建设，注重监督服务并重。一是整合国库人力资源，加强队伍建设。国库监督职能的充分发挥不仅需要借助信息化手段，更需要具备相应专业能力的监督人员，通过开展业务培训及现场检查等方式，提高国库监督人员的政策水平和业务能力，尤其注重对业务处理原理及系统原理的综合掌握，加强人工对系统识别出风险性质的实质判断，不断适应国库监管工作复杂化的需要。二是提高监督意识，特别是基层国库要切实转变“重操作，轻监督”思想，树立国库监管与服务并重意识，在提升国库服务的同时，增强风险管理和监督敏感性，深入推进国库更好发挥国库事中监督作用。■