林业碳汇交易机制与政策体系

林业碳汇试点是中央赋予福建省先行先试的光荣使命之一。2016年8月，中央印发《国家生态文明试验区(福建 )实施方案》，明确“支持福建省开展林业碳汇交易试点，研究林业碳汇交易规则和操作办法，探索林业碳汇交易模式”。根据中央的部署，2017 年 5 月，福建省政府印发了《福建省林业碳汇交易试点方案》，提出“‘十三五’期间，全省力争实施林业碳汇林面积200 万亩，年新增碳汇量 100万吨以上”的试点目标。截至 2018 年 8 月 15日，福建省林业碳汇（FFCER）成交 141.19 万吨，成交金额 2074.44 万元，试点工作取得积极进展。然而，试点工作也存在一些困难和不足。一是林业碳汇项目生成数量偏少、进展慢。试点以来，福建林业碳汇项目生成数量仅占试点年度目标的35%，项目面积占年度目标的92%。二是林业碳汇交易数量少、市场不活跃。试点以来，福建林业碳汇交易量不足年度试点目标的30%。三是林业碳汇交易市场占比偏低。截至 2018 年 8 月 15 日，福建林业碳汇（FFCER）交易额仅占全省碳市场总交易额的 11.4%，而碳配额（FJEA）成交额和国家核证自愿减排量（CCER）成交额分别占 74.6% 和 14.0%。因此，亟待通过优化林业碳汇交易机制和政策体系来推动试点工作向纵深开展。

制约林业碳汇试点的因素

一是林业碳汇交易需求侧动力不足。目前，我国实行碳排放自愿减排交易，在没有法律硬性约束的条件下，碳排放主体自愿购买碳汇的积极性不高。二是 林业碳汇供给侧项目生成存在障碍。根据《试点方案》的方法学，生成林业碳汇项目需要林地权属清晰等基础条件，而分散的林权状态使得碳汇项目生成面临林地整合成本高、难度大等现实问题；在林业碳汇项目启动、建设过程中，面临资金投入、承担造林护林自然灾害等现实问题，而当前林业碳汇项目的金融产品和服务方式创新不足，林业信贷、林业保险等配套支持跟进不够。三是林业碳汇交易市场机制不健全。如公允性、低成本、便利化的碳汇项目第三方评估测定机制尚未建立，对林业碳汇交易供求的粘合作用不足；林业碳汇交易资金交割机制不健全，资金究竟一次到位还是按项目进度分期支付尚未形成共识。林业碳汇与碳排放配额价格协调机制尚未建立，当林业碳汇价格高于碳排放配额交易价格时，就会对林业碳汇交易形成替代效应，造成林业碳汇交易量偏低。 四是林业碳汇交易政策体系不完善。推进林业碳汇交易试点，需要政策搭台并以此牵动供求两侧相向而行。而在供给侧，目前林权改革不到位、生态补偿政策、林下经济发展政策、金融服务体系不健全、新型农业经营主体主导碳汇项目建设机制尚未形成；在需求侧，强制性伦理约束导向政策、企业环保监测与执法体系、碳减排交易激励机制等尚不完善，对构建有效的林业碳汇交易体系没有形成有力的政策支撑。

如何破解林业碳汇交易试点难题

破解林业碳汇交易试点难题，需要坚持问题导向和创新导向，聚焦症结，精准发力，推动林业碳汇试点加快进行。总的思路，可以概括为“三个过渡”。一是实现从强化环保伦理约束逐步向法制强制过渡。短期内，通过环保科普、价值观宣教等措施，强化企业和社会公众的环保伦理与激励约束，推动林业碳汇交易；中远期，通过立法、税收、监管等法律和经济手段，推动碳汇交易发展。二是实现从项目供给先行逐步向供求同步均衡过渡。确定林业碳汇项目先行的工作思路，先整合林业资源，发挥新型林业经营主体在林业碳汇项目建设与经营的主力军作用，有效生成碳汇项目，再植入交易所，通过路演、邀请企业家实地考察等方式营销碳汇，销售后仍过剩的碳汇，可通过生态补偿或环保基金的方式实施政府购买。灵活把握林业碳汇项目建设与付费先后顺序，实行“现林”出售与“期林”出售并举。三是实现从省内交易逐步向省外乃至国际交易过渡。可按照“先省内交易、再省外交

易、后国外交易”的发展路径，推进林业碳汇试点工作。短期内，林业碳汇项目以省内交易所上市为主，主要面向省内企业和公众进行营销；中远期，林业碳汇项目到国内其他交易所乃至国际交易所上市，面向国内外企业和公众营销交易。具体而言，应重点建立健全“三项机制”、完善“六项政策”。

第一，建立健全林业碳汇购买激励约束机制。一是建立健全行业平均碳排放配额与减排核定机制。通过完善测定体系与技术方法，使碳排放配额与减排指导性指标更具精准性和公信力，让企业以公平公正的积极心态参与碳减排交易。二是建立企业履行环保社会责任联合激励约束机制。开立专门模块，与环保违法违规信息一样，将林业碳汇交易等履行社会责任信息纳入“企业信用信息与社会责任信息”登记系统，将企业履行环保社会责任情况作为行政许可、招投标等领域“加分项”予以便利化或准入性倾斜。三是建立健全“科普—伦理”碳减排宣教机制。建立政府主导，科协、环保、教育等全社会共同参与的“碳足迹”“碳减排”“碳汇交易”等科普宣教培训体系，强化全社会碳减排伦理意识。

第二，建立健全林业碳汇项目生成促进机制。一是建立健全以新型林业经营主体为主导的林业碳汇项目建设与经营机 制。深化林权制度改革，发挥新型林业经营主体整合林业资源、调节分配林业收益与风险的主力军作用，巩固和扩大林业碳汇项目生成与建设的根基。二是建立健全林业碳汇项目融资机制。重点是加快推进碳汇建设项目融资、政策性林业保险、林权资产证券化、碳汇产品期货等金融产品和服务方式创新。三是建立健全林业碳汇项目第三方评定机制。重点是选择适当的碳汇方法学，建立科学易行、经济实用的碳汇评估测定验收体系，在经济性与科学性之间求得平衡，通过主体培育、功能改进、强化监管、公开透明等措施，提升林业碳汇项目第三方服务公信力。

第三，建立健全林业碳汇交易市场运行机制。一是建立健全林业碳汇交易群体培育机制。在培育和扩大工商企业为碳汇购买主体的同时，加强与阿里巴巴“蚂蚁森林”等互联网企业合作，建立林业碳汇销售微信平台，将碳汇销售单位由“吨”细化到“公斤”甚至更小单位，引导和鼓励所有释放“碳足迹”的企业、个人等社会群体通过零星购买的方式，扩大碳汇购买群体，促进全社会环保体系的形成。二是建立健全碳汇交割机制。借鉴房地产“期房经验”，探索建立先全额付款后建设验收或先首付后按进度分期付款的“期碳”交割制度。三是建立健全林业碳汇与碳排放配额交易协调机制。通过科学测算 各种减排产品交易的成本与收益，综合运用经济杠杆，合理调节林业碳汇与碳排放配额交易价格，使得碳减排交易市场均衡有效发展。

配合上述三项机制的建立，需完善“六项政策”。一是完善碳排放配额政策，使林业碳汇（FFCER）价格趋同或略高于碳配额（FJEA）成交额和国家核证自愿减排量（CCER）价格。二是深化林权制度改革，明晰责任和受益主体。三是出台新型林业经济体系产业政策，大力发展林下经济，鼓励农民专业合作社采取转让、入股等方式经营林业碳汇项目。四是完善生态补偿政策，对林业碳汇项目密集地区和项目经营主体给予适当倾斜。五是培育林业碳汇项目第三方服务机构，完善林地确权、登记、颁证、评估、流转、抵押等林业碳汇项目供给侧基础服务体系。六是加快推进碳汇交易金融服务创新，对碳汇项目经营主体林业保险、信贷融资给予财政补贴或贴息，着力解决融资难融资贵问题，为林业碳汇项目建设与交易创造良好的货币环境。■ ［本文系福建省社会科学规划项目（FJ2018B072）和龙岩学院博士科研启动项目（LB2018018）阶段性成果］