地方金融监管制度思考
成立地方金融监管局，虽说有中央监管部门资源不足的原因，但更重要的原因是地方设立的一些类金融机构并不在现有金融法律授权监管部门监管之列
最近，我国一些地方在中央批准下陆续成立了地方金融监管局。地方金融监管局是省级政府内设的金融监管部门，是一种地方政府金融监管制度的安排，与中央监管部门没有对应关系，也不是领导与被领导的关系。那么，为什么要有这样一种制度安排？又如何有效发挥地方金融监管的有效作用呢？
我国设立地方金融监管局的背景
小贷公司是我国最早由地方政府审批设立的类金融机构，也可以说是地方政府金融监管的开始，只不过当时很少监管。在这以后，包括融资担保公司、典当行等类金融机构发展较快，但一直是监管的真空地带，风险逐步产生。2008年国际金融危机爆发后，我国兴起了又一轮投资贷款高潮，特别是地方政府融资平台发展迅速，但随后还债出现巨大压力，地方金融风险骤起。2011年“十二五”规划第一次提出了地方金融管理体制改革，以防范风险。2012年以后，网络借贷（P2P）在各地快速发展，由于得不到及时监管，随后几年特别是2016年后开始出现大量问题平台，风险急剧上升。2017年，第五次全国金融工作会议提出，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。要坚持中央统一规则，压实地方监管责任，加强金融监管问责。正是在此背景下，2018年下半年以来，各地陆续成立金融监督管理局，并加挂金融工作局牌子。这是我国金融监管体制的重大变化，将过去地方政府的协调机构——金融办改为实质性的监管机构，意味着地方批准设立的金融机构将由地方金融监管局进行持续性监管，包括处罚和退出。成立地方金融监管局，虽说有中央监管部门资源不足的原因，但更重要的原因是地方设立的一些类金融机构并不在现有金融法律授权监管部门监管之列。考虑到强化属地风险处置和事权的关系，因此，设立地方金融监管局的逻辑性考虑就是“谁家的孩子谁家管”。
地方金融监管的国际比较
设立地方金融监督管理局在世界各国很少见。在中央集权 的政府体制中，几乎没有国家的地方政府设立金融监督管理部门。联邦制国家也只有美国和加拿大这样做。美国建国之初，州的自主性很强，1791年美国刚独立不久，纽约州立法机构就批准成立了第一家州立银行——纽约银行；1829年纽约州建立银行风险基金，随后任命三名检查专员，负责检查可疑州立银行的财务状况。1851年 4月，纽约州银行局正式建立，是美国最早的银行监管机构。1859年纽约州立法机构还授权成立了纽约州保险局，以监管保险活动。当时的美国对建立统一的中央银行都很难达成一致意见，由联邦政府统一监管各州的银行更不可能，这一历史一直延续至今。加拿大也是联邦政府，一个有趣的现象是，加拿大各省都设有证券监管部门，联邦层面没有证券监管部门。为更好地统筹地方金融监管资源，2011年，纽约州银行局和保险局合并成为纽约金融服务局。其主要职责包括确保金融机构健康稳健运营、行为审慎，以及时、公平合理地履行义务；金融消费权益保护和金融消费者教育等。从全球各国来看，中央金融监管部门在地方设立分支机构的情况也不多见，如德国的联邦金融监管局在德国波恩和法兰克福设立两个总部，统一监管银行、证券和保险，其中银行业由金融监管局和德国央行共同监管，各州银行的具体监管事务由德国央行在各地的9个地区办公室承担，其他金融机构的监管由联邦金融监管局直接实施。个别国家设立少量的分支机构或是不进行直接监管业务的办事处。我国的情况则不同。我国的监管部门在全国各地设立了众多分支机构，这既是我国国土辽阔、金融机构众多的原因，也是历史的延续。人民银行曾是我国金融业唯一的监管者，且在全国都设有分支机构。上世纪末，监管职能分离出人民银行，并相继设立了证、保、银监管部门后，其分支机构承担的监管职责也就转移至监管部门新设的分支机构。因此，像中国这样的中央监管部门已经在各地设立分支机构，地方政府又建立地方金融监督管理局的体制在国际上很少，因此鲜有比较，也没有成功的经验可以借鉴。
如何有效发挥地方金融监管局的作用
自上世纪90年代中后期开始，我国地方政府承担地方金融
协调的工作，这种协调可以分为对金融机构的协调和对监管部门分支机构间的协调，本质上来说就是如何推动金融在地方的发展。没有相应的监管力量配备，人员数量和专业能力也相对缺乏。现在转为金融监管并要“坐实”监管责任，就必须要有法律的保障。一是法律和地方法规的修改和颁布。由于金融业是一个特许行业，因此涉及国家法律的修改，即法律载明地方政府可以设立金融监管部门，同时要有一个原则的定义和监管的范围。同时，地方人大需要立法授权地方金融监管局的监管，就监管的目标、监管的责任和问责写入法规；授予地方金融监管机构在地方性金融机构的市场准入、持续监管和退出等方面的权力和责任。二是解决与“一行两会”的关系。我国的金融管理主要是中央事权，即使那些不属于监管部门批准的类金融机构，中央银行金融稳定的职责也会十分重视其风险防范：是否会对金融体系有更多的风险传染，是否会产生系统性风险。而中央监管部门可能对这些类金融机构有着直接的规制监管，如网贷平台，目前由银保监会制定监管规则，地方监管局和银保监会的分支机构联合牵头进行监管，这些都需要建立中央银行和金融监管部门及其分支机构与地方金融监管局之间有效协调的机制。首先，在中央层面，可以考虑在国务院金融稳定发展委员会框架下，设置中央和地方金融监管协调机制，确定中央监管机构对地方金融监管局的业务指导和监管规则执行关系；其次，整合中央监管部门在各地分支机构和地方金融监管局的监管资源，加强信息共享、监管协调。三是统一监管标准。地方金融监管局纷纷挂牌后，30余个监管局对同类机构监管标准的统一就很重要，否则可能会出现监管竞争，使机构得以监管套利。国际上为防范金融机构套利而对金融监管的规制及标准都是统一而清晰的，如巴塞尔银行监管委员会颁布了银行资本监管的全球统一标准，对银行、证券和保险的准入、持续监管以及退出的监管标准则体现在三个国际组织颁布的核心原则上，国际组织每五年对各成员国进行的包括监管是否尽责的评估也是依据这些原则。因此，统一监管标准十分重要。可以考虑把现行已有的监管标准作为各地方监管局的监管标准；没有监管标准的，应该由“一行两会”来协调帮助建立统一的监管标准和具体监管的程序；今后新出现的由地方监管局市场准入的类金融机构，在准入时就需要出台统一的监管标准。新的互联网金融业态应该由央行和中央监管部门进行“监管沙盒”试点，地 方监管局可以一起参与，一旦完成试点，监管标准也应颁布，并可成为统一的监管标准。四是处理好地方金融监管和金融发展的关系。殷勇（2018）认为，金融发展对地方来说是一个易见效、易考核的目标，而防控金融风险对地方来说是一个长期、隐性的约束条件。地方在处理发展与监管关系时，往往在金融产业发展和金融支持实体经济发展的冲动会超过维护金融体系稳定健康的冲动。实际上，我国中央监管部门也存在监管与发展的矛盾，只不过地方上这种矛盾更加突出。第五次全国金融工作会议以来，成立了国务院金融稳定发展委员会，整合中央金融监管部门的机构和职能，逐步剥离金融监管部门的发展职能，使其专注于监管本职，监管和发展的矛盾应该能实现较好平衡。此次成立的地方金融监管局还加挂了地方金融工作局，即过去的金融办公室，地方金融工作局是地方金融协调的机构，或者说是地方政府推动金融发展的职能部门，由于两块牌子一套人马，且地方政府更重视金融业的发展，因此，如何处理监管和发展的关系就很重要。地方政府宜从长远计，通过有效监管推动地方金融机构长期持续健康发展。同时，中央要加大对地方金融监管的问责，压实监管责任。五是地方金融监管可考虑主要定位于行为监管。目前地方政府的监管对象为小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司七类机构，由中央监管部门制定规则，地方金融监管部门实施监管；对投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所四类机构，强化地方金融监管，提高准入门槛，严格限定经营范围，即“7+4”的机构监管范围。从机构类型上来看，各地金融监管局和中央金融监管部门之间目前能够形成全覆盖监管，但这种机构监管很容易被金融创新所突破，也很容易出现对新兴金融业态无人监管的局面。因此，目前“一行两会”除按规定职责从事机构监管外，还强调了行为监管和功能监管。从美国经验看，地方金融监管机构似可考虑将监管重点聚焦在金融机构行为监管、金融消费权益保护，以及打击地方性类金融机构金融欺诈等违法违规活动。地方性金融机构由中央监管部门从机构业务本质、宏观审慎管理等角度，按照监管一致性原则制定统一监管标准，地方金融监管局负责执行。