社保基金集中收付模式设计

China Finance - - Preface 卷首语 - 侯加林

全面贯彻党的十九大精神,2018年 7月全国各级国地税部门完成了合并,这有助于构建高效统一税收征管体系,进一步方便了纳税人,落实了“放管服”改革的要求。为使财政收入征管流程适应机构合并的需要,国务院印发了《国税地税征管体制改革方案》,明确要求从 2019年1 月 1 日起,将各项社会保险费交由税务部门统一征收,取消过去“代征”方式。为此,依据《预算法》规定,在坚持资金安全、高效、流动的前提下,将社保基金纳入国库集中管理,实现收入全电子化直缴入库、支出实时拨付至最终收款人,对推动国家社保体系科学、健康地发展具有重大意义。

社保基金收支新模式势在必行

财税机构改革深化促使社会保险费征收流程优化,也推动着社保基金支出流程再造,实现社保基金“收入直缴国库、支出直达收款人”新模式成为必然选择。

从现状层面看,目前全国社保基金规模大,分散在名目繁多的账户体系中,资金从收到支要几经归集、划转、沉淀等环节,周转效率低。2017 年,全国社保基金收入 5.54万亿元(包括保险费收入及财政补贴收入等)、支出 4.90 万亿元,年末滚存结余 7.20万亿元。这些预算资金,一是未纳入国库集中管理;二是电子化、信息化程度低,且地区间差异大;三是运转情况不公开、不透明,缺乏有效监管。

从法律层面看,社保基金集中收付是预算执行的硬约束。《预算法》明确了社保基金性质,体现了社保基金收付的内涵 及外延:第一,社保基金属于政府收入的重要组成部分,需要单独、完整编制一本预算,做到收支平衡;第二,社保基金预算收入必须应收尽收,不允许多征、提前征收或者减征、免征、缓征,杜绝一切截留、占用或者挪用等违法违规行为;第三,社保基金预算收入应当上缴国家金库,实行国库集中收缴和集中支付制度;第四,社保基金预算应实行内外监管、社会监督及绩效评价。

从实践层面看,纵观其他“三本”预算(一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算)的收支模式以及部分地区的做法,社保基金收支完全可以实现国库集中收付管理。例如,2007 年,江苏省常州市市级机关事业单位养老保险基金改商业银行代收为人民银行直接扣收方式,解决了委托收款方式下过渡账户多、收缴效率低等问题,极大方便了缴款人。同时,该市本级机关事业单位养老金发放也实现了财政、社保、人民银行国库三部门的联网,并由人民银行国库通过电子化手段逐笔进行发放,取得了明显的社会成效。

从技术层面看,人民银行先进的支付系统(下称支付系统)、国库信息处理系统(TIPS)为推行社保基金收支新模式提供了有力的技术支撑。以大额支付系统为主、小额支付系统等为辅的支付系统,是我国社会资金运行的“高速公路网”。从 2003年起,全国各地国库陆续加入支付系统。2006年建立在国库、财政、税务、海关、银行间的第一个横向跨部门实时作业的信息处理系统(TIPS)试点成功,并在全国铺开运行。依托先进的大小额资金汇划清算渠道,以及财税库关银横向联 网信息化建设平台,社保基金可直缴入库和直达最终收款人账户,从根本上保证了资金运转安全和高效。

从国外经验看,发达国家的社保基金管理职责分工明确、信息透明,电子化处理、收支效率高,具有一定的启示意义。例如,美国实行分权制衡管理,部门间职责明确,管钱与管事相分离;组织收入时,税务署将参保人按季缴纳的社会保障税直接缴入国库,支出时也是通过国库向受益人直接支付;通过先进的网络技术进行内控及监管,降低信息不对称风险;每年将社保基金收支情况向国会报告,提高预算透明度;民众参与对社保基金的社会监督,减少权力集中滋生腐败。

社保基金收支新模式构想

构建合理可行的社保基金收支模式,需要遵循两项原则。

一是安全原则。众所周知,社保基金是老百姓的“保命钱”,安全运转是首位。因此全部资金应纳入国库集中管理。社保基金专项存款账户应设在国库,专门用于收纳、核算和反映社保基金。社保基金按笔报解进入专项存款账户,纳入国库会计核算体系统一管理。规范使用预算收支科目,将社保基金全部纳入预算管理,在政府预算收支报表中全额反映。同时,资金运转全流程“监控”。人民银行作为政府的宏观调控部门之一,应用的国库会计核算系统应具备审核、监督、对账等功能,自动拦截、拒办、终止违规业务,针对社保基金运作,形成“机控为主、人控为辅”的监督管理模式。

二是高效原则。一方面,保险费应实行电子化直缴入库。社会保险费征缴业务接入TIPS,实行电子化征缴。具体而言,缴款人、税务部门和商业银行签订三方协议,明确各方征缴权责关系,以TIPS 作为各方数据信息的交换中心,对每一笔缴款业务精准定位和实时跟踪,形成高效规范的电子化缴库流程。另一方面,支出应直达最终收款人账户。依托先进的支付系统,实现社保基金拨付直达最终收款人账户。为避免现行国库集中支付“先支付、后清算”模式造成的预算执行事中监督被动缺位局面,社保基金支出应采取财政直接支付或社保部门授权支付的方式,社保基金发放应从国库直接支付到最终收款人。

基于上述原则,社保基金集中收付业务流程主要涉及收入、支出和对账三个环节(见图1)。

在收入业务环节。首先,社保基金缴款人到税务部门申报缴款,税务部门将申报信息转发至社保部门。接着,社保部门受理申报请求并发出扣款指令,税务部门转发该指令到国库,国库部门转发指令到商业银行。然后,商业银行根据扣款指令和事先签订的客户协议对指定账户扣款,并向国库部门返回扣款回执。最后,国库部门根据回执办理入库并将处理结果发至税务、社保等部门记账。此外,对于上级补助部分,应由人民银行国库直接调入基层国库,基层国库办理入库,并将处理结果发至同级税务、社保等部门记账。

在支出业务环节。首先,社保部门根据预算安排和用款需求,通过集中支付程序向财政部门发起支付申请。接下来,财政部门受理支付申请后向国库部门发送支付指令。最后,国库部门根据预算和支付指令直接向最终收款人(受益人)账户划款,并将处理结果发至财政和社保等部门记账。

在对账业务环节。国库部门根据税务、社保和财政等部门的数据请求,发送相关报表和入库、出库明细并进行对账。

配套措施

厘清相关部门权限,明确职责分工。为配合社保基金收支新模式的运行要求,目前该类基金多头管理格局亟待改变。各级社保基金行政管理部门要负责牵头制定相关制度并督促落实;社会保险经办机构要根据单位及个人申报、税务征缴、国库收支等信息建账建档,并提供社会服务;财政部门负责社保基金预算编制和执行,并开具支付令;税务部门负责各类社保基金的足额征收和按时缴库;人民银行履行经理国库职责,负责社保基金集中收付业务;审计部门、财政监察部门负责事后监督及绩效评价,并定期向社会公众发布审计及监察结果。

开设国库社保专户,集中核算收支。在依托“金三”(即金税三期工程)、TIPS等系统完成社会保险费征收及缴库工作的前提下,逐步清理并撤销各级财政部门在商业银行开设的所有社保专户,同时一级财政在一级人民银行国库开立一个社保基金预算专户,实现社会保险基金国库集中收付管理。国库依据税务征缴资金及信息办理社保基金预算收入的收纳、划分和留解,依据财政开具的支付令信息,办理社保基金预算支出的拨付。国库将成为社保基金集散地,每一笔收入的终点是国库,每一笔支出的源头是 国库。

加速系统升级改造,共享信息资源。为配合新模式的运行要求,相关部门间系统升级改造成为当务之急。系统升级后,一是要能够有效满足包括社保基金收支在内所有政府收支及其库存变动的业务办理需要,为政府“一本账”提供全面、准确、连续的真实信息;二是要能够有效满足缴款人以更安全、便捷的方式向国库缴纳社会保险费,同时将社保基金从国库安全、快速地拨付至最终收款人账户;三是要能够有效满足相关机构共享社保基金预算执行信息资源,使每一笔资金的进出都有与之匹配的预算科目、用途、单位或个人、时间等信息,能详细体现资金从哪里来、用到哪里去。

推广国库现金管理,实现保值增值。全面实施国库社保基金集中收付管理后,原来分散在社保基金收入户和支出户、财政社保专户以及社保资金临时归集户等账户里的资金被集中到了国库,使得国库库存余额迅速攀升。为了确保大量民生资金入库之后能实现保值增值,建议在确保国库资金安全、支付无忧的前提下,适时放开基层国库现金管理操作。■

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