住房公积金运行的普惠性

自

1991年中国引进新加坡的住房公积金制度以来，其普惠指向不言而喻。1999年颁行的《住房公积金管理条例》虽经多次修订，其目标定位却始终如一：促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平。那么从住房公积金实际运行的效果看，其是否有效落地了这一普惠性定位？背后的原因有哪些？如何进一步扩大住房公积金普惠范围？上述问题值得深入探究。

住房公积金的成效与问题

可以从两个基本角度来观察住房公积金实际运行中落地普惠目标的得失情况：一是住房公积金缴存环节的普惠效果；二是住房公积金运用环节的普惠效果。

缴存环节：总体普惠率持续提升，但私营企业普惠率相对较低

住房公积金缴存环节可以从总体和结构两个方面去观察。从总体方面看，一个重要的观察指标为缴存覆盖率。该指标反映的是在所有城镇单位就业人员中有多少比例的人缴存了住房公积金。自 2004年以来，住房公积金缴存覆盖率有逐年升高的趋势，2004年不足 25%，2018 年则达到42.63%。可以看出，住房公积金总体普惠率持续提升。但从绝对水平看，依然有近 60%的城镇单位就业人口没有分享到住房公积金的红利。

从结构方面看，可观察指标之一为不同类型单位缴存人员占该类单位就业人员的比例。依据住房公积金年报所披露的数据，早在 2014 年城镇国有和集体单位的所有职工都缴存了住房公积金，实现了全覆盖，外商投资单位的该项指标同样维持在 90%以上的水平。而城镇非国有和集体单位的缴存人员的比例相对较低，而且提升缓慢，2016年才超过20%，2018年提升幅度相对较大，但也仅达到 27.93%。由此，住房公积金对城镇非国有和集体单位普惠程度有限。其中，私营企业就业人员在城镇非国有和集体单位就业人员中占比较高，且平均工资相对较低，因此可以判断其缴存比例更低。

运用环节：使用贷款者逐年增加，但中低收入家庭比例较低

住房公积金运用环节的普惠性也可借助两个观察指标。一个指标是个贷户率，即住房公积金累计贷款户数与累计缴存户数之间的比例，该指标反映在缴存住房公积金的家庭中有多少家庭实际使用了住房公积金贷款。近十年来，住房公积金个贷户率呈逐年走高趋势，2018 年达到46.20%。但在所有缴存住房公积金的家庭中，仍有超过 50%的家庭并未使用住房公积金贷款。另一个指标为住房公积金贷款购房中90平方米以下住房所占比例。按近几年全国城镇居民人均住房面积 36 ～ 38平方米估计，城镇中低收入人群的人均住房面积大约在30 平方米以下，即三口之家户均面积低于90 平方米。由此，90平方米以下住房所占比例应该是评估住房公积金在运用环节普惠情况的一个合适指标。住房公积金年报显示，2018 年，住房公积金贷款所购住房为 90 ～ 144平方米的占比约 60%，144平方米以上占比约 10%，90平方米以下

占比不足30%。按此估算，在总的缴存人员中使用住房公积金贷款的中低收入者占比不及15%。这样的比例显然意味着住房公积金在运用环节上对中低收入者的普惠率还处于较低水平。

住房公积金低普惠率原因解析

我国住房公积金的低普惠率主要表现在对私营企业和中低收入家庭的普惠不足，探究其原因实际上是要解释两个问题：其一，住房公积金缴存对私营企业的普惠率为什么持续处于低位？其二，为什么住房公积金贷款对中低收入家庭普惠率不尽如人意？本文侧重于从经济层面的视角进行解析。

城镇私营企业住房公积金缴存率低的原因

从经济视角来看，上述问题与很多城镇私营企业经营状况不佳及相应的就业人员收入偏低直接相关。《住房公积金管理条例》规定，单位为职工缴存的住房公积金，机关在预算中列支，事业单位由财政部门核定收支后，在预算或者费用中列支，企业在成本中列支。对于企业来说，经营状况的好坏就成了一个至关重要的因素，如果企业经营状况不景气，就难免存在少缴、缓缴甚至不缴的动机。企业经营状况不好，职工收入也不会高，而且多用于当下生计，同样无暇顾及住房公积金缴存这样的相对未来的问题。

依据国家统计局相关数据测算，在与城镇全行业平均工资的比较中，私营企业高出全行业平均工资的就业人员不足5%。Wind资讯相关数据显示，近年来与私营企业相关的效益指数、就业市场景气指数等指标均有所下降。由此，私营企业的经营状况和相关就业人员收入的双重低迷就构成了其少缴、缓缴、不缴住房公积金存款的逻辑前提。也正因为如此，《住房公积金管理条例》虽然一方面要求单位按时、足额缴存，不得逾期缴存或者少缴；另一方面也规定，对缴存住房公积金确有困难的单位，经本单位职工代表大会或者工会讨论通过，并经住房公积金管理中心审核、住房公积金管理委员会批准后，可以降低缴存比例或者缓缴，待单位经济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴缓缴。然而，该规定实际上收效一般，这意味着提升住房公积金普惠率还需要更有效的手段。

中低收入者运用住房公积金贷款比例低的原因

一是在住房公积金缴存人群中，中低收入者占比较低。假如大致以城镇单位就业人员平均收入为中等收入，那么中低收入人群主要集中在城镇私营企业和城镇集体单位就业人员中。进一步结合前述私营企业较低的缴存覆盖率，可以看出中低收入者缴存比例较低。

二是在房价居高难下的住房市场上，一些中低收入家庭很难使用住房公积金贷款。已经缴存住房公积金的中低收入者中，仍有大量职工没有分享到住房公积金贷款的红利，其原因在于这部分职工多没有能力使用住房公积金贷款。在住房公积金贷款额度、首付款比例和贷款乘数给定条件下，如果首付款与住房公积金贷款额度之和仍然低于购房价格，购房者又没有能力筹集相应差额，那么，住房公积金贷款也是无法获得的。相当一部分缴存了住房公积金的中低收入家庭恰是这样一种情况。

财政解囊助提普惠

住房公积金制度设立的普惠初心在实际运行中的落地效果不尽如人意，集中体现在“两难”，即私营企业住房公积金缴存难和中低收入缴存者住房公积金贷款难。“两难”存在一个重要交集，即中低收入者，这一市场失灵的问题需要公共财政来解决。

财政介入可缓解私营企业住房公积金缴存难问题

尽管《住房公积金管理条例》考虑到了私营企业缴存难的问题，也给出了一些缓解途径，但没有涉及财政资金介入的

问题。如该条例规定，困难私营企业可以依程序申请缓缴、少缴，但这部分要在未来补缴，对企业而言实际上是一笔刚性债务，企业缴存的积极性依然难以动员。由此，有效解决住房公积金缴存率低的难题需要财政给予支持。

为此，一是财政采取差异化补贴措施，对缴纳住房公积金有困难的企业，政府予以一定数额的补贴，可依据企业的经营状况细分若干档补贴条件和相应的补贴额度。二是财政采取代替支付措施，对于无力缴纳住房公积金的企业和职工，可以设立一个豁免缴纳触发红线，触发该红线即可享受一定期限的缴纳豁免，在该豁免期内，可以不缴纳住房公积金但依然可以使用住房公积金贷款，相应的支付由财政代替。

财政介入可缓解中低收入者住房公积金贷款难问题

缓解中低收入者住房公积金贷款难，关键在于提高中低收入缴存者对住房公积金贷款的可得性，可以通过财政支持来激励中低收入者使用公积金贷款。目前住房公积金的运用渠道过于单一，且存在较大规模的闲置资金。以2018 年为例，在住房公积金缴存余额中，住房公积金贷款占比 86.04%，国债余额占比 0.03%，保障房建设贷款余额占比0.08%，剩下的结存余额超过 8000 亿元，占比达 13.85%。在现有住房公积金运用渠道未有重要突破的条件下，闲置资金宜尽可能用来支持中低收入缴存者贷款买房，同时在中低收入者支付能力不足的情况下，财政辅之以多样化的激励手段，如代付利息、补贴利息甚至代付一定额度的贷款本金。

此外，还可以采取临时性的“贷款准入”手段，即对高收入人群和部分中高收入人群，限制其使用住房公积金贷款，对中低收入者的住房公积金贷款需求则适当降低条件。■