国家金融应急管理体系的构建
当前，新冠肺炎疫情已经在国内得到较好控制，但正在其他国家蔓延开来，对全球金融业、资本市场、宏观经济、社会发展等造成严重冲击。3月，美国、德国、巴西、俄罗斯等 9个国家股市发生熔断。如何应对突发事件对国家金融体系的冲击已成为亟待研究的重大问题。我国已经明确提出健全国家应急管理体系，其中国家金融应急管理体系是国家应急管理体系的重要组成部分，需要对其进行系统、完整的研究。
国家金融应急管理体系的界定
构建国家金融应急管理体系，首先需要界定清楚应急管理体系和金融突发事件。应急管理体系是指国家层面处理紧急事务或突发事件的行政职能及其载体系统，是政府应急管理的职能与机构之和。《中华人民共和国突发事件应对法》将突发事件定义为：突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。中国人民银行2006年发布的《金融机构突发事件应急预案（试行）》将金融机构突发事件定义为：因突发自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等公共安全事件或者因金融机构市场退出而导
致的金融机构存款挤提、客户交易结算资
金挤提、集体退保或者其他债务挤兑等金融突发事件。
新时代金融突发事件具有突发性、紧迫性、易传染性（快速传播性）、系统性、
不确定性和危害性特点，这些特点决定了必须对事件进行及时处置才能保证国家金
融稳定和安全。国家金融应急管理体系是指国家层面处理人为和非人为因素引发的、危及金融稳定和安全的突发事件的行政职
能及其载体系统，是国家金融应急管理的职能、机构、制度与机制之和。由此可知，金融体系所有的主体都应包括在金融应急
管理体系之内。金融是实体经济的血液。几乎所有的行业和实体企业均与金融业相
关联，所以金融突发事件有可能直接冲击金融体系而引发金融风险，也有可能通过冲击与金融机构关联性较大的行业或企业而引发金融风险。
构建国家金融应急管理体系的重要性
金融应急管理体系是金融稳定和安全运行的重要保障。金融处于政府、企业与居民之间的资金调度配置的重要枢纽地位，既是经济社会发展的基本要素和重要推动力，又是资源配置的重要手段。金融已融入并深刻影响经济社会发展的各领域和全过程，金融的稳定和安全直接关系着国家经济社会稳定发展大局，关乎人民群众根本利益。然而，金融具有脆弱性。现代国家的金融体系是由人类构建的，它由机构、规章制度、运行机制、运行系统等组成，任何一个部分出现不稳定均可能会对金融体系产生影响，尤其是突发事件更可能对其产生破坏性影响，严重影响经济社会的发展与稳定。因此，金融体系的稳定和安全需要金融应急管理体系的保障。
金融应急管理体系是应对外部危机冲击的重要保障。全球经济一体化使金融机构之间高度互联，风险可通过交叉持有的金融资产进行直接传递，传染的速度和冲击的力度不断加剧。
2008年国际金融危机并未对我国造成严重冲击，其中一个重要原因就是 2003 年 SARS 疫情后，我国中央银行、商业银行等初步建立了“一案三制（应急预案与应急体制、机制和法制）”的应急管理体系，这一点很多研究者没有注意到。如前所述，这次新冠肺炎疫情正在全球主要经济体蔓延，并对全球金融体系造成恐慌性冲击，同时通过全球金融网络冲击我国资本市场。我国为应对冲击，也综合运用了专项贷款、MLF、逆回购等措施稳定金融体系，这些措施其实就是金融应急管理的一些具体实践。
金融应急管理体系是应对金融科技飞速发展的重要保障。近年来，金融科技不断迭代更新，深刻改变着支付、身份管理、征信、金融资源配置、信息安全、风险管理等金融业务的运作方式。金融科技应用所伴生的运营风险、操作风险、合规风险、技术风险及模型算法风险正在突破现有监管体制，重构金融安全边界。为此，金融应急体系要作出相应改变，才能更好地发挥保障金融体系稳定与安全的作用。
我国国家金融应急管理体系的现状
2003 年 SARS疫情后，我国应急管理体系得到长足发展； 2008年国际金融危机后，我国金融业宏观审慎监管体系得到巩固和提升。从金融危机应急管理角度来看，我国金融应急管理体系在取得部分成就的同时，仍面临新的挑战。
一是初步形成“一案三制”应急管理体系，但应急管理协同体系缺失。《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施以来，中央银行及大型金融机构积极响应，把应急管理纳入日常经营范围，逐渐形成“一案三制”的应急管理体系。中央银行按照“统一领导、分类管理、分级负责、条块结合、属地为主”的原则建立应急管理机制。商业银行往往成立应急管理工作领导小组，下设办公室，形成统一领导、协同应对的应急管理组织架构。但每家银行有自己的特点，应急预案体系的前瞻性、完备性、开放性、适用性及有效性有较大差异，无法形成应急处置突发事件的联动机制。然而，突发事件的联动管理却是应急管理的关键防线。
二是金融应急管理法规已在个别金融机构发挥作用，但缺乏全面完善的金融应急管理法律体系。2005年，我国制定实施了《国家金融突发事件应急预案》，就组织指挥体系与职责、预防预警、金融突发事件的分级、应急响应、后期处置、应急保障等方面进行了明确；2006年，人民银行制定《金融机构突发事件应急预案( 试行 )》,确立了人民银行应对金融机构突发事件的组织体系和内部职责分工,明确了预防预警、应急响应、后期处置和应急保障等。此外，金融业曾出台多项部门规章，如《保险业重大突发事件应急处理规定》《保险资产管理重大突发事件应急管理指引》等，但缺乏金融应急管理上位法和系统性专项的应急法律法规。
金融应急管理预案演练已形成常态机制，但缺乏统一性、整体性和时效性。对各家金融机构进行统一的压力测试是应急管理预案演练的可靠基础。目前我国除对规模较大的银行机构定期进行压力测试外，其他金融机构、类金融机构则没有压力测试的规定。此外，我国金融监管体制也经历数次变革，但金融应急管理预案尚未跟进修订。2018年十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准设立中华人民共和国应急管理部，由应急管理部统一履行国家应急管理职能，而国家金融应急管理却未有相应安排。
构建我国国家金融应急管理体系的对策建议厘清金融应急管理体系多主体协同的边界和关系
国家金融应急管理体系是国家应急管理体系的一个重要组成部分，从制度上讲，应该纳入国家应急管理体系进行综合安排。金融突发事件可能由人为或非人为因素所引发，可能会涉及自然灾害、公共卫生事件等，因此，国家金融应急管理体系同样需要减灾救灾体系、医疗卫生体系等的共同参与。同时，“属地管理原则”是应急管理一条重要原则，有利于地方政府及时发现并消除风险。
为此，笔者提出如下建议。一是建立国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金融委”）、国家应急管理部联席会议制度，统筹国家金融应急管理体系的构建。二是进一步厘清金融委和国家应急管理部的职责，增加两者构建国家金融应急管理体系相应的职责。三是完善我国金融业“宏观审慎+微观监管”管理框架，进一步明确金融委是统筹国家金融应急管理体系构建的常设决策机构，“一行两会”是统筹国家金融应急管理体系构建的常设具体执行机构，国家应急管理部是日常配合协同机构。四是厘清中央银行与财政部的关系。中央银行是金融应急管理体系构建的常设具体执行机构之一，财政部应是金融应急管理体系财政资源配置的主要配合机构。五是厘清金融应急管理体系中央与地方的关系。强化地方在金融应急管理体系的主动权，强调属地管理和权责对等；中央是全国性影响事件的处理人，地方是突发事件的第一处理人。
健全完善国家金融应急管理法律体系
笔者认为，目前并不一定要专门制定《国家金融应急法》。金融突发事件的应急管理相对专业，借鉴美国经验在《多德-弗兰克法案》《统一鉴定法》对金融应急管理的规定，可以考虑制定《国家金融法》，其中对金融应急管理作出规定，如明确“一委一行两会”、金融机构、类金融机构等的权利义务、承担的责任、采取的措施等。然后，以《国家金融法》为依据，各监管机构和金融机构制定应急管理办法或条例，形成系统配套的金融应急管理法律法规体系。
厘清应急管理规划、金融改革发展与开放战略、监管政策、监管法规等之间的关系，能更好地明确金融应急管理体系参与主体的职责边界。一是要制定国家金融应急管理体系构建战略，以战略指导全局。二是根据宪法制定《国家金融法》，明确金融应急管理体系主要参与主体的法律地位。三是明确各参与主体出台的政策法规的法律地位及相互关系。四是根据最新实际情况及时修订、完善、废除相关监管法规。
健全完善国家金融应急管理机制
从事件过程来看，金融突发事件的管理可分为事前管理、事中管理和事后管理；从危机处理过程来看，金融应急管理可分为识别、预警、计量、处置与恢复等环节。因此，从机制上看，国家金融应急管理机制应包括危机识别与预警机制、危机处置机制和金融体系恢复机制。
第一，构建危机识别与预警机制。对金融体系的主要参与主体和关键金融基础设施进行动态监测是危机识别的关键环节。首先，危机识别与预警机制应包括实时监测机制，建议将国家应急管理部的系统与金融监测系统对接，并设置相应的防火墙，实时共享关键的危机事件信息。其次，危机识别与预警机制应自下而上建立，这是“属地管理”原则的体现。监测、识别与预警其实可以同步纵向、横向进行：纵向预警包括“向上”对上级管理部门预警，再由上级管理部门“向下”进行更大范围的预警；横向预警则是指对同级相关部门、所辖金融体系主体进行预警。通过纵向、横向的交叉预警，形成金融应急管理预警网络。
具体来说，一是打通金融体系与非金融体系的危机应急管理监测、识别和预警机制；二是以金融机构为点，金融业态、金融市场、金融基础设施等为面，形成应急管理压力测试机制，以压力测试结果作为危机识别与预警的重要依据之一；三是建立金融体系与非金融体系、金融机构间、金融市场间、区域间的危机隔离机制，及时更新风险因子，提升隔离机制的敏感度，及时预警与阻断危机的传染；四是建立金融基础设施危机预警机制。2020 年 3月人民银行等六部门印发的《统筹监管金融基础设施工作方案》指出，我国金融基础设施统筹监管范围包括金融资产登记托管系统、清算结算系统、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统六类设施及其运营机构，应由金融委统筹，中央银行负责建立统一的、涵盖这六类设施的金融基础设施危机预警机制。
第二，构建危机处置机制。危机处置机制应主要包括金融体系监管机构、金融机构、金融市场、金融基础设施等主体的危机处置机制。在此要提出的是，所有这些危机处置机制应该公开透明，且处置结果应该及时公开发布。
中央银行危机处置机制主要包括中期借贷便利（MLF）机制、公开市场操作（OMO）机制、定向降准机制、再贷款机制、专项贷款机制、贷款市场报价利率（LPR）机制、贷款本息展
期机制等。此外，也可以借鉴美国的商业票据融资机制（CPFF）、一级交易商信贷便利机制（PDCF）、各国中央银行互换机制（美元流动性互换机制）、紧急贷款机制、扩大货币市场便利机制等。
金融机构（包括类金融机构）危机处置机制包括行使合约“提前终止权”、更换管理层、临时国有化、暂停营业等“自救”机制。应要求金融机构尽快建立危机处置机制，对类金融机构给予一定时间的过渡期，在过渡期内分类规范。
金融市场危机处置机制在我国主要涉及资本市场、债券市场和外汇市场。资本市场处置机制包括发行机制、停市机制、熔断机制、退市机制、压降杠杆机制等；债券市场处置机制包括发行机制、违约处置机制、退出机制等；外汇市场处置机制包括浮动汇率机制、外汇结售机制、报价机制、宏观审慎调节机制等。
金融基础设施危机处置机制具体包括金融资产登记托管系统、清算结算系统（包括开展集中清算业务的中央对手方）、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统六类设施的危机处置机制。
第三，建立金融体系恢复机制。危机处置后往往会进入灾后重建和恢复阶段，可从监管机构、金融机构、金融市场、金融基础设施等方面构建恢复机制。对于监管机构可采取的恢复机制包括“宏观审慎+微观管理”、机构改革、事故追责等；对于金融机构可采取的恢复机制包括接管、收购承接、过桥银行、经营中自救、存款偿付等机制。对于金融市场可采取的恢复机制包括紧急贷款、紧急救市等。对于金融基础设施可采取的恢复机制包括灾后重建（一地三中心灾备系统）、系统恢复等。
健全完善应急预案演练机制
应急管理以预防为主已是共识，预案演练机制应成为金融应急管理体系的重要组成部分，且要严格执行。一是健全完善应急预案体系，按照“横向到边、纵向到底、分类管理、分级负责、条块结合”的原则，编制《金融监管机构应急管理手册》《金融机构应急管理手册》《金融市场应急管理手册》《金融基础设施应急管理手册》等。二是公布金融监管机构、金融机构、金融市场及金融基础设施应急预案，增强应急预案的透明度。三是坚决执行应急预案演练机制，定期和不定期地举行演练，使演练机制常态化。四是对金融应急管理预案进行宣传，对所有金融从业人员、监管机构工作人员等进行培训，可在大学开设相关课程。■