夯实债券市场法治根基

银行间债券市场的市场化与法治化改革一直走在我国传统公司债券与企业债券的前列，有必要通过立法论与解释论两个思路弥补这一立法漏洞

促进公司债券市场大发展大繁荣的重大社会经济意义

在成熟资本市场结构中，债券市场举足轻重。债券对公司融资的贡献度甚至高过股票。缺乏债券市场的资本市场是残缺不全的市场。截至 2020 年 1 月，我国债券市场托管余额达到100.4 万亿元，市场规模位居世界第二。债券产品涵盖了国债、地方债、金融债、公司信用债、同业存单、熊猫债等多类品种。2019 年企业部门债券净融资占社会融资总规模的比重将近13%，成为贷款之外实体企业获得资金的第二大渠道。许多诚信度高、有还本付息能力的公司急需通过发债融资优化资产负债结构，降低财务成本，完善企业信用定价，增强公司可持续发展能力。因此，债券市场有助于服务实体经济发展。

债券市场还具有应对重大自然灾害与疫情、维护公共利益、推动社会经济正常运转的社会政策功能。在新冠肺炎疫情发生后，人民银行、证监会建立了债券发行“绿色通道”，采取延长债券发行额度有效期、合理调整信息披露时限等针对性措施；及时调整了相关政策并充分利用线上办理业务，确保债券市场发行登记、承销分销、付息兑付、交易结算等各项业务顺利进行；加大了受疫情影响地区机构发行登记、交易、托管等费用减免力度。截至2020 年 3 月 10日，已累计发行支持疫情防控债券 236 只、2095 亿元。

公司债券既是公司筹集长期巨额债权资本的融资手段，也是风险偏好较为保守的投资者青睐的首选投资品。随着我国企业和金融改革的推进、城乡居民收入的提高，我国社会储蓄和外汇储备规模稳步增长，大量追求稳定回报的投资者（尤其是证券投资基金、保险资金、商业银行、养老基金等机构投资者）对公司债券等固定收益类金融商品的需求潜力巨大。因此，大力发展债券市场既具有必要性，也具有紧迫性。

新《证券法》中浓墨重彩的公司债券制度创新

公司债券是《证券法》第二条明文列举的法定证券类型。虽然该法53 次专门提及“股票”，20次专门提到“公司债券”，但并不意味着公司债券不如股票重要。除了立法者专门就公司债券规定的六大法律条款外，该法有关“证券”的一般法律条款均普适于公司债券。

首先，基于与人为善的服务型立法理念，该法第十五条规定了公开发行公司债券的合理条件：第一，具备健全且运行良好的组织机构；第二，最近三年平均可分配利润足以支付公司债券一年的利息；第三，国务院规定的其他条件。公开发债筹集资金须按债券募集办法所列资金用途使用；改变资金用途，须经债券持有人会议作出决议。公开发行公司债券筹集的资金，不得用于弥补亏损和非生产性支出。上市公司发行可转换为股票的公司债券，除应符合第一款规定的条件外，还应遵守上市公司发行新股的规定；除非按照债券募集办法，上市公司通过收购本公司股份的方式进行公司债券转换。

其次，新《证券法》全面推行公开发行公司债券的注册制，打通了债券市场服务于实体经济的绿色通道。注册制的全面推行将有利于降低融资成本，提升监管公信力，扩大投资品种范围，扭转资本市场脱实向虚的现象，鼓励资本市场资源流向有担当、有追求、有底线、有前途的实体经济企业，尤其是民营企业。

最后，新《证券法》第十六条规定了申请公开发行债券的公司向国务院授权部门或证监会报送的四类文件；第十七条禁止失信的发债公司再次公开发行公司债券；第七十九条要求公司债券上市交易的公司按证监会和证券交易场所规定的内容和格式编制、报送和公告年报和中报；第八十一条规定了发债公司对可能对上市交易公司债券交易价格产生较大影响的重大事件的临时报告制度；第九十二条还要求公开发债公司设立债券持有人会议。

新《证券法》实施后债券发行注册制已落地生根

2020 年 2 月 29日《国务院办公厅关于贯彻实施修订后的证券法有关工作的通知》明确公开发行公司债券自3 月 1 日即应依法经证监会或发展改革委注册。就注册程序而言，由证监会注册决定的发债申请由证监会指定证券交易所负责受理、审核，由发展改革委注册决定的发债申请由发展改革委指定机构负责受理、审核。指定机构主要通过审核问询、回答问题方

式开展审核工作，督促发行人完善信息披露内容，并根据审核情况提出同意发行或终止审核的意见。证监会、发展改革委收到审核意见、发行人注册申请文件及相关审核资料后，履行发行注册程序。依《证券法》第十五条授权，国务院增加要求发债申请人具有合理资产负债结构和正常现金流量，鼓励发债募集资金投向符合国家宏观调控政策和产业政策的项目建设。

3 月 1 日，发展改革委发布《关于企业债券发行实施注册制有关事项的通知》，重申企业债券发行由核准制改为注册制，发展改革委为企业债券法定注册机关，发行企业债券应依法经其注册。发展改革委指定中央国债登记结算有限责任公司为受理机构，中央国债登记结算有限责任公司与中国银行间市场交易商协会为审核机构。两家机构应尽快制定相关业务流程、受理审核标准等配套制度，并在规定的时限内完成受理、审核工作。

同日，证监会发布《关于公开发行公司债券实施注册制有关事项的通知》，重申公司债券公开发行注册申请由证券交易所负责受理、审核，并报证监会履行发行注册程序；沪、深交易所亦同时公布了公开发行公司债券实施注册制的相关业务安排。

深化银行间债券市场制度改革是我国债券市场法治建设的重要组成部分

作为中国债券市场的主体部分，银行间债券市场是商业银行、农村信用联社、保险公司、证券公司等金融机构依托于中国外汇交易中心暨全国银行间同业拆借中心和中央国债登记结算公司、银行间市场清算所股份有限公司开展债券买卖和回购的市场。记账式国债的大部分与政策性金融债券亦在该市场发行并上市交易。

《证券法》第二条规定的证券包括“股票、公司债券、存托凭证和国务院依法认定的其他证券”。此处的“公司债券”具有广狭二义。广义的公司债券泛指各类商事企业（包括金融机构）发行的债券。狭义的公司债券限指金融机构之外的商事企业发行的债券。鉴于银行间债券市场中的债券也具有证券属性，商事企业发行的债券当然属于该条款所指的“证券”。

遗憾的是，《证券法》第九条与第十六条从狭义的公司债券角度界定了公开发行债券的注册部门是“国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门”。而《国务院办公厅关于贯彻实施修订后的证券法有关工作的通知》又将这两家部门限定解释为证监会和发展改革委，并未提及中国人民银行。之所以如此，是由于中国人民银行并非银行间债券市场中的债券发行注册部门，而系银行间债券市场的监管部门。

但《证券法》第六条规定，“证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营、分业管理，证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。国家另有规定的除外”。此处的“国家另有规定”显然包括《中国人民银行法》。根据该法第三十二条，中国人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人执行有关银行间同业拆借市场、银行间债券市场管理规定的行为进行检查监督。因此，人民银行监管银行间债券市场具有正当性与合法性；否则，人民银行监管银行间债券市场的前提也就不复存在。

鉴于银行间债券市场与证监会监管的公司债券市场、发展改革委监管的企业债券市场都是广义的公司（企业）债券市场的核心组成部分；鉴于新《证券法》的确没有提及银行间债券市场及该等债券发行注册程序，而银行间债券市场的市场化与法治化改革一直走在我国传统公司债券与企业债券的前列，为进一步引领银行间债券市场的大发展大繁荣，有必要通过立法论与解释论两个思路弥补这一立法漏洞。

从解释论而言，建议对《证券法》第二条作扩张解释。根据该条规定，公司债券的发行和交易适用《证券法》；本法未规定的，适用《公司法》和其他法律、行政法规的规定。“其他法律”显然包括《中国人民银行法》以及配套的行政法规。因此，银行间债券市场仍属于《证券法》调整的证券，《证券法》规定的公司债券发行的条件与程序原则适用于银行间债券市场。对此，中国人民银行、中国证监会有关负责同志在 2020 年 3 月 11日就债券市场支持实体经济发展有关问题答记者问时也遵循了这一解释思路：“银行间债券市场金融债券、非金融企业债务融资工具等品种的发行、交易、登记、托管、结算等，由人民银行及其指定机构依照《中国人民银行法》等制定的现行有关规定管理。商业银行等承销机构、信用评级等中介服务机构仍按照现行有关规定在银行间债券市场正常开展业务。”笔者赞同此说。

从立法论而言，建议国务院制定专门的行政法规——公司信用类债券管理条例，全面整合银行监管的银行间债券市场与证监会监管的公司债券市场、发展改革委监管的企业债券市场，打造统一、稳定、透明、公平、可预期、多赢共享、包容普惠的公司债券市场生态环境。建议进一步激活公司信用类债券部际协调机制，统一监管理念与监管规则，协调监管步伐，实现人民银行、发展改革委与证监会等监管部门之间的同频共振与无缝对接，充分发挥中国外汇交易中心暨全国银行间同业拆借中心、中央国债登记结算有限责任公司、中国银行间市场交易商协会与银行间市场清算所股份有限公司的市场自律职责，不断推进银行间债券市场治理体系与治理能力的现代化。统一监管尺度比统一监管机构更现实，协同共治比行政监管更重要。■