保险公司破产前置监管法律分析
“保险公司破产前置监管措施”，系指国家保险监管机构对因重大违法违规或严重经营困难而濒临破产的保险公司采取的，旨在防范化解破产风险的行政强制措施。就其本质而言，是一种保险监管措施，是国家保险监管机构在保险公司濒临破产之际借助国家公权力处理保险公司资产股本和债权债务关系的一种行政措施。就其时点而言，是相对于保险公司“破产程序”的一种“破产前置程序”，是保险公司正式进入破产司法程序之前，由保险监管机构驱动的一种行政程序。就其种类而言，可以分为偿付能力不足情形下的偿付能力监控措施、特定违规情形下的整顿措施、偿付能力严重不足和严重违法情形下的接管措施三个种类。因此，“保险公司破产前置监管措施”也常常被称为“保险公司破产前置程序”。
“安邦集团的接管处置”案例回顾
2018 年 2 月 23日，中国保监会对外发布了对安邦保险集团实施接管处置的公告，公告中同时披露了接管处置的实施办法。
按照公告精神和接管实施办法，保监会同有关方面组成安邦接管工作组。从接管开始之日起，安邦集团股东大会、董事会、监事会停止履行职责，相关职能全部由接管工作组承担。同时，监管部门还表示，接管工作组将积极引入优质社会资本，完成股权重整，保持安邦集团民营性质不变。
此后，在原中国银监会和原中国保监会合并基础上成立的中国银保监会
（2018年4 月挂牌），在依法撤销安邦集团有关股东和注册资本变更的行政许可的同时，批复同意保险保障基金向安邦集团增资 608.04 亿元。增资后，安邦集团的实付资本终于真正达到了安邦集团原先一直对外声称的 619亿元的注册资本。事实上，安邦集团此前的真实资本金非常有限，以这部分非常有限的资本金控制包含中国境内总额高达7000 多亿元保单在内的 2 万亿元资产，出现系统性风险的可能性是非常大的。从这一意义上，保险监管机构在2018 年的果断出手势在必行。
在为期一年的接管期到期之日，即2019 年 2 月 22日，中国银保监会发布了《关于对安邦保险集团股份有限公司依法延长接管期限的公告》。2019 年 7 月4日中国银保监会相关负责人在国新办举行的新闻发布会上披露了安邦集团风险处置监管情况的进展。根据新闻发布会披露的信息，自 2018 年 2 月 23日开始的接管处置措施启动之后，我国保险监管机构又采取了一系列措施，其中，最为引人注目的是万亿规模的“瘦身”措施。从被接管开始，安邦集团走上了和当年 AIG 一样的瘦身之路。后者在三年间累计出售资产近 1000亿美元，并对部分子公司进行了重组上市。
此外，我国保险监管机构还对偿付能力严重不足的安邦集团实施了战略重组。2019 年 7 月 11日经中国银保监会批准，中国保险保障基金有限责任公司、中国石油化工集团有限公司、上海汽车工业（集团）总公司共同出资设立大家保险集团有限责任公司。大家保险集团将依法受让安邦人寿、安邦养老和安邦资管股权，并设立专营财产保险的“大家财险”。
大家保险集团的成立，仅仅是监管机构对安邦集团实施接管处置之后战略重组措施的第一步，这是因为保险保障基金
在接管前期已经出资 608.04 亿元，对安邦集团实行增资，以确保监管对象满足现有法律规定的核心资本充足要求。接下来，必须进一步引进战略投资者，才能让保险保障基金择机退出。
2020 年 2 月 22日，中国银保监会发布公告称，根据《保险法》第一百四十七条规定，从安邦保险集团股份有限公司拆分新设的大家保险集团有限责任公司已基本具备正常经营能力，中国银保监会依法结束对安邦集团的接管。
对安邦集团实施破产前置监管措施之评析
可以说，对安邦集团的处置监管，是我国保险监管机构迄今为止面临的最为严峻的挑战，也是我国保险监管机构接手的最为复杂的问题保险公司处置实践。
安邦集团的风险处置措施，填补了我国保险公司破产前置监管措施的规则空白
《保险法》第一百四十五条是关于接管组的组成和接管的实施办法的规定。按照这一条款，接管组的组成和接管的实施办法，由保险监管机构决定，并予以公告。对照《保险法》针对整顿阶段之前的前置监管措施作出详细规定的第一百三十八条，《保险法》第一百四十五条规定可谓言简意赅，如果将《保险法》第一百三十八条规定比作一个为监管机构配备的、针对业已陷入“偿付能力不足”困境的保险公司破产前期处置的应有尽有和配套齐全的大型工具箱，那么《保险法》第一百四十五条对已陷入“偿付能力严重不足”等困境的保险公司的破产前期处置，没有配备任何工具箱。接管处置工具箱中的工具需要保险监管机构以及获得授权的接管工作组自行配置。总之，《保险法》第一百四十五条只是规定了旨在确定接管阶段监管措施的基本原则和实施程序。按照该条之规定，确定接管阶段监管措施种类和内容的基本原则，法律授权保险监管机构自主裁量。换言之，保险监管机构有权根据特定接管对象的不同情形，在个案基础上确定最为恰当的处置措施。
对安邦集团进行风险处置，在实际操作层面填补了《保险法》的多处空白，细化了我国保险公司破产前置监管程序的法律规则。
例如，作为接管公告附件的《安邦保险集团股份有限公司接管实施办法》（下称《安邦接管实施办法》）第三条明确规定：“接管工作组负责人行使安邦集团法定代表人职权，接管工作组行使安邦集团的经营管理权，安邦集团股东大会、董事会、监事会停止履行职责，集团及各级机构经理、副经理按照接管工作组授权履行职责……”
再如，《安邦接管实施办法》第四条规定：“接管工作组采取以下处置措施时，应研究具体方案，并报银保监会核准： （一）委托其他保险公司经营全部或部分业务。（二）股权结构、注册资本发生变化。（三）公司分立或合并。（四）转让全部或部分业务、资产、负债。（五）重大权利的放弃、转让或重大义务的承诺。（六）重要人事任免。（七）保监会规定的其他重要事项。”
上述两个条款，尽管只是保险监管机构针对个案发布的规范性文件中的两个条款，但其意义十分重大。首先，《安邦接管实施办法》第三条规定以规范化的方式细化了接管工作组的职责。其次，第四条规定无论是在充实《保险法》对于接管阶段保险监管工具箱的层面，还是在接管阶段重大监管措施的分工和制衡机制的细化，都作出了有利于实际操作的规定，从而填补了保险法在这一方面的规则空白。
安邦集团的风险处置措施，创立了接管阶段监管机构对保险公司实施破产前置监管措施的重要范例
《安邦接管实施办法》第三条和第四条规定的重要意义，不仅限于其在填补保险公司前置监管措施规则空白方面的功效，在厘清接管工作组与保险监管机构在处置接管对象职责分工问题方面的法律关系上，上述两个条款同样意义非凡。因为上述操作层面的两个示范性条款，事实上确立了保险监管机构与其授权的接管工作组的职责分工关系。按照这两个条款的分工，对接管对象的日常监管，由业已获得保险监管机构授权的接管工作组负责；但是任何重大的监管措施和处置方案，接管工作组仍需报送保险监管机关批复。这样一来，就等于为今后类似案件的接管工作组处理与监管机构的关系指明了方向。
保险公司破产前置监管实践的法律分析
我国《保险法》对濒临破产的保险公司实施接管措施的相关事项之规定，主要体现在第一百四十四条至第一百四十八条的五个条款之中。
首先，关于接管处置的触发标准，被明文规定在《保险法》第一百四十四条第一款之中。其次，关于保险公司接管期间债权债务关系之规则，则体现在《保险法》第一百四十四条第二款的规定之中。依照这一条款之规定，被接管保险公司的债权债务关系不因接管而变化。再次，关于接管组的组成和接管的实施办法，被规定在《保险法》第一百四十五条之中。按照这一条款，接管组的组成和接管的实施办法，由保险监管机构决定，并予以公告。此外，《保险法》第一百四十六条是对接管期限的明文规定。最后，《保险法》第一百四十七条和一百四十八条对两种情形下的接管结果作出了明确规定。
对照上述五个条款的原则规定，结合我国保险监管机构对安邦集团接管处置的监管实践，我们也可以看出，《保险法》在保险公司破产前置监管措施方面，还存在一定的立法缺陷。这种缺陷主要体现在以下方面。
第一，《保险法》中能够指引我国保险监管机构对监管对象实施前期风险处置的可操作规则的数量和质量，均存在明显不足。
在上述案例中，在接管之初，检察机关已经认定安邦保险集团的原董事长和总经理吴小晖因个人涉嫌实施经济犯罪，而且整个集团也存在涉嫌触犯《保险法》规定的严重违法乃至法人犯罪行为。在身为集团公司法定代表人的吴小晖授意下，安邦集团不但制作虚假财务报表、宣传折页等申报材料，骗取保监会的销售批复，还向社会超额募集资金。截至 2017 年 1 月 5 日，安邦集团累计向 1056万余人次销售投资型保险产品，超出批复规模募集资金人民币 7238.67亿元。
相关事实已经说明安邦集团的违法行为是十分明显的，但是安邦的这种重大和明显的违法行为，是否已经达到《保险法》第一百四十四条第一款规定的“严重危及其偿付能力”这一程度，在信息披露比较有限的前提下，在社会上存在一定的争议是可以理解的。当然，身为保险监管机构的原中国保监会在接管公告中关于安邦集团已构成“可能严重危及公司偿付能力”之认定，应该说并没有背离《保险法》第一百四十五条规定的基本原则。这个基本原则就是：在《保险法》并没有明确规定这一方面的认定标准和程序规则的情形下，关于安邦违法行为是否已经达到“严重危及其偿付能力”这一程度，我国保险监管机构显然是拥有“自由裁量权”的。
尽管如此，我国监管机构对于安邦集团的破产前置监管实践，仍然暴露出《保险法》在保险公司破产前置监管措施的规则层面，存在着具有可操作的具体规则供应严重不足这一立法缺陷。具体来说，就是《保险法》上述五个条款的规定，实质上只是划定了一个大致的基本原则。例如，依照上述条款之一的第一百四十四条第一款之规定，只有当问题保险公司的偿付能力达到“严重不足”之境地，或者其不法行为已经达到可“严重危及其偿付能力”之程度时，保险监管机构才能对其实施接管处置。但是关于如何认定监管对象偿付能力
“严重不足”或者如何认定监管对象实施的不法行为已经“严重危及其偿付能力”这一问题，《保险法》在认定的实际标准和程序规则方面，均付诸阙如。这种缺陷导致的结果可能是：在对安邦集团风险是否有必要实施接管处置这一重大问题上，相关的各利害关系方，仍然只能寄希望于监管机构的“自由裁量”。尽管就实际情形而言，我国保险监管机构对于上述自由裁量权的行使，完全符合《保险法》规定的基本原则，但是这并不能掩盖《保险法》相关条款的立法缺陷。
第二，就我国关于保险公司破产前置监管措施的顶层设计而言，《保险法》总体上缺少对行政自由裁量的必要制衡机制。
安邦集团破产前置监管实践，也体现出了《保险法》对保险监管机关的自由裁量权缺少制衡。在本案中，原中国保监会在 2018 年 2 月 23日首次发布接管公告，并在公告中公布接管实施办法的做法，以及此后经过机构改革成立的新的保险监管机构——中国银保监会在 2019年 2 月 22日进一步发布接管延期公告，并在公告中明确原先接管实施办法保持不变的做法，虽符合我国《保险法》第一百四十五条和第一百四十六条规定的程序规则，但实际上是因为《保险法》第一百四十五条对保险监管机构在接管阶段选用监管措施的充分授权。这一条款的实质，就是要授权保险监管机构根据特定接管对象的不同情形，在个案基础上确定最为恰当的处置措施。
总之，在《保险法》的相关条款中，或是在我国保险监管机构对于安邦集团公司破产前置程序的监管实践中，监管机构的自由裁量权，也是比较突出的。
毋庸置疑的是，保险监管机构的自由裁量权，对于其在破产前置程序中针对问题保险公司作出果断和及时的处置是至关重要的，因为该制度设计的初衷就是为了充分发挥保险监管机构的专业优势，对保险公司的破产风险做到“三早”处理，即“早发现、早处置和早防范”，以免导致因为需要满足一系列繁琐冗长的程序要求而贻误最佳处置时机等情况发生。众所周知，破产前置程序中最重要的价值取向是效率。不管美国、日本还是我国，破产前置程序的规定都充分地体现了“效率优先”的设计理念。但应该看到的是，破产前置程序作为一种行政强制措施，不仅对保险公司的行为能力产生暂时性约束或永久性改变，也直接或间接影响保单持有人等公众的合法权益，处置适当与否，将直接影响保险市场乃至整个金融市场的经营秩序。在程序的启动和实施过程中，对行政监管引入适当的监督制衡也是必要的。根据笔者的调研，美国对公司接管在形式上设置了法院审核，日本对变更保险合同条件要求公司股东会特别决议通过，并对变更方案要求信息披露，保证保单持有人的异议权等。
针对我国立法与执法实践中存在的上述法律问题与缺陷，笔者就完善我国保险公司破产前置程序的法律制度，提出如下建议：一是借鉴日本保险合同转让处置方面的经验，引入对行政权力的适当监督制约，增强破产前置程序的程序性要求；二是借鉴美国联邦存款保险公司在救助银行方面的合理经验，明确保护保单持有人权益的首要价值目标，规范破产前置程序中保险保障基金的使用；三是借鉴我国最高法院关于证券公司破产前置程序与破产司法程序衔接的创新经验，完善保险公司破产前置程序的制度流程，做好破产前置程序与破产司法程序的衔接。■