改进国库事后监督的思考
随着国家财税管理体制改革的不断推进，国库信息化的迅速发展以及新技术新业态的不断拓展，国库事后监督在工作机制、工作理念等方面面临新的挑战
国库事后监督作为国库监督的最后一环，在加强制度执行监督、保障国库资金安全、提高国库会计核算质量、提升国库风险管理水平等方面发挥着重要作用。随着国家财税管理体制改革的不断推进，国库信息化的迅速发展以及新技术新业态的不断拓展，国库事后监督在工作机制、工作理念、技术应用等方面面临新的挑战。
准确把握当前国库事后监督面临的新形势
推进国家治理体系和治理能力现代化需要加强国库事后监督。财政资金是国家治理的基础与重要支柱，保障财政资金安全高效运转已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要和重要环节。人民银行依法经理国库，在财政预算收支管理中与财政部门形成相互监督、相互制约的制衡关系。随着国库业务的快速发展和信息化建设的持续推进，国库事后监督作为国库监督的重要组成部分，必须加强自身监督能力，推动国库监督体系更趋完善、强健，从而更好发挥人民银行经理国库对财政预算收支执行的监督和反映作用，助推公共财政体系建设，保障预算资金安全高效运行，促进政府治理制度化、预算管理透明化、宏观调控科学化。
财税体制改革需要国库事后监督适应新变化新要求。当前，我国财税体制改革已经进入新时代，国库事后监督要紧跟建立现代财政制度、健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制、深化税收制度改革等要求，有效发挥监督职能，服务于改革发展大局。一是国地税征管体系改革，非税收入逐步划转，将使国库业务种类增多、信息系统运维压力加大，国库风险点也随之增多且呈现出点多面广、多发易发、隐蔽性强的特点，对国库监督的敏感性和准确性要求更高。二是减税降费、“放管服”改革将国库监督的重点从事前向事中事后转移，国库事后监督必须同时兼顾传统业务与信息化业务，通过连续性监测资金流与信息流等数据，对业务处理全过程进行监督，及时发现并反馈减税降费改革政策落地情况，加快财税体制改革步伐。三是财政集中收付制度改革不断深化，国库集中支付“先支付，后清算”的业务模式弱化了国库事中监督，国库集中支付业务监督已经成为国库事后监督的重点和难点。
经济下行压力和重大突发事件需要国库事后监督优化业务流程，提高工作质效。当前国内外经济金融形势错综复杂，尤其是 2020年全球新冠肺炎疫情这一重大公共卫生突发事件，给我国经济社会发展带来巨大挑战，为应对此次疫情，我国及时出台了一系列财税金融政策，坚决打赢疫情防控阻击战。人民银行国库部门作为财政政策和货币政策的结合部，需要在推动相关政策落实的及时性和有效性上发挥重要作用，适时反馈政策实施效果。
大数据、区块链等信息化发展需要国库事后监督转变发展理念和加强技术运用。当前，大数据、云计算、人工智能、区块链等信息技术突飞猛进，金融科技助推人民银行国库高质量发展已成为必然趋势。以“3T”为核心的国库信息化体系已初步建立，事后监督理念也亟须更新，以适应国库数字化、自动化、智能化带来的挑战。一是随着日益增多的业务量和国库业务范围的逐步扩大，国库事前事中监督、实时监督难度逐步加大，监督后移明显，这需要国库事后监督及时将大数据、区块链等技术高度融合到财政、税务、海关、商业银行等部门业务流程中，填补业务监督盲点，扩大监督视野和角度，提升国库业务全流程管理水平。二是面对国库监督对象的不断变化和迅速发展等趋势，对国库会计数据信息进行汇集整理、分类归纳，应用大
数据、人工智能等技术开展智能化监督，为国库会计核算业务提供风险评估和预警，并提出完善国库会计管理和内部控制等方面的意见和建议，将大幅提升国库事后监督质效，推动人民银行更加全面有效地履行经理国库职责。
当前国库事后监督存在的主要问题
国库事后监督视野存在局限性，监督力量较为单一。一是监督对象侧重结果监督。目前国库事后监督以非现场监督为主，监督主要集中在反映会计核算结果的纸质凭证、账表等有形对象上，对电子化模式下国库会计核算业务流程的实施情况和业务系统信息生成、转换、传输过程缺乏行之有效的监督，对制度建设、人员履职、业务流程的规范性、重要物品的保管使用等内控管理的监督较为薄弱。二是监督角度未能扩展到国库业务体系。国库事后监督重心仍局限在单笔业务，特别是国库内部操作的合规性，无法将不同时点发生的前后关联的国库业务联系起来，缺乏对国库业务体系的全面监督，特别是涉及财税、商业银行环节的合规性复审，不具备主动发现和识别潜在风险的能力。三是缺乏与外部监督主体的信息交流机制。受目前监督模式和技术条件所限，人民银行国库事后监督与行内内审监督和行外人大监督、审计监督等尚未建立合作交流的监督机制，难以充分发挥监督合力作用。
国库事后监督制度不完善，缺乏规范统一的监督标准。一是缺少国库事后监督具体操作流程和业务标准。国库事后监督制度现存的《中国人民银行会计核算监督办法》和《中国人民银行国库会计核算监督办法》只规定了国库事后监督的内容和程序，各地结合自身实际制定的事后监督实施细则，仍侧重于内容和程序的规范，监督方法的运用不够明确，监督标准和操作流程各有差异，尚未出台统一规范的标准化指引，影响事后监督职能的有效发挥。二是缺少对新业务监督标准和尺度的明确规范。对于社会保险费划转、第三方经收支付服务、电子退库等业务，部门间信息共享较弱，对于资金风险点和业务流程的管控较为薄弱，实践中通常参照日常业务进行监督，需要对新业务监督的标准、范围和侧重点进行具体的操作指引。三是缺少对国库监管子系统运行管理和操作的统一标准。由于对事后监督工作标准和范围界定不够清楚，新的工作模式和原有制度规范不够匹配，不同程度存在人机业务分离处理，以工作习惯作为操作依据的情况时有发生，容易形成新的风险隐患。
基层国库事后监督模式缺乏独立性，事后监督成果转化效果有待提高。一是基层国库事后监督模式缺乏独立性。地市及县级国库实行分散监督，由国库内部人员从事事后监督工作，容易产生“老好人”现象，导致监督不到位或不彻底，尤其是县级国库事后监督人员以兼岗形式存在较为普遍，监督效果难以保障；省级国库实行的集中监督，独立性有所加强。二是国库事后监督侧重合规性监督，对系统性风险关注程度不高。国库事后监督过程中更多关注静态的会计资料完整性、票面要素规范性和账务报表是否平衡，对动态操作流程中的核算业务岗位设置是否科学合理，系统口令是否定期更换，印、押、证是否实行三分管，业务办理是否按权限操作，人员离开是否及时签退等关键风险环节难以实行有效监督。三是风险预警机制不健全，国库事后监督成果转化效果有待提高。目前国库事后监督工作主要针对国库核算业务进行复核和校对，未建立系统性的风险评价模型和预警体系，无法揭示风险变动趋势和预测潜在的风险，难以发挥事后监督对事前、事中的动态监测和风险预警作用。
国库监管子系统功能有待加强，在大数据应用、风险预警和应急管理方面还存在不足。一是国库监管子系统与国库核心业务系统匹配度不足。近年来，随着 TCBS、TIPS、TMIS 三大国库核心业务系统上线运行，国库业务逐步实现网络化、集中化、信息化，但核心业务系统的升级与更新并未考虑国库监管子系统，造成国库监管子系统采集信息不够全面准确，仍需采用手工方式进行监督，监督的深度和广度受限。二是监督时效性滞后，业务日期延迟常态化。现有的“T+1”监督模式不能及时深入到系统运行及账务核算过程中，针对风险高发环节监督部门只能在次日进行核对，即使发现业务差错或者资金风险也无法在第一时间得到有效防控。三是风险提示功能不强，风险预警有效性不足。国库监管子系统中未设置日常账户余额对账功能，与财政、税务、海关、银行之间账务核对仍采用手工方式，按照月度进行核对，不能及时发现账户余额的异常变动。未设置风险评价和预警模块，风险预警不健全，对监督对象风险识别不够，针对挂账较多、时间较长的科目账户未设置风险提示功能。
国库事后监督队伍技能差异较大，专业化、系统化、全面型人才较为短缺。国库事后监督队伍呈现倒三角格局，面临“人力资源配置弱、高精尖人才缺、知识结构老”等问题。目前国库事后监督人员业务学习和培训的途径较狭窄，接受相关制度、业务系统培训的机会较少，使得监督人员的综合水平不能满足事后监督工作的要求。
改进国库事后监督的几点建议
基于推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，优化国库事后监督管理体系
基于推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，提高对国库事后监督的重视程度，从阶段型、单一型监督向全面型、复合型监督转化。一是优化国库事后监督组织管理体系。建立“日常监督+重点监督”双轮驱动模式，省级以上设立相对独立的国库事后监督中心，负责同级国库的日常事后监督和对全
辖国库日常事后监督工作的组织管理，内审纪检等部门围绕风险项目定期开展针对性监督，直接向同级国库主任和上级部门报告监督情况；地市级以下设立国库事后监督岗，向同级国库主任和上级国库事后监督中心双向报告日常监督情况，内审纪检定期实施重点监督，直接向同级国库主任和上级部门报告监督情况。二是拓展国库事后监督工作范围。将国库事后监督视野由后台向业务源头扩展，适时关注财政、税务、海关等外部门的系统风险、政策风险和管理风险等，充分考虑内控管理和业务操作环节的风险状况，系统分析国库事后监督的风险类别和具体表现，重点关注国库业务系统运行风险和新业务带来的政策风险，提高风险的预判和识别。三是加强与行内外部门的监督信息共享。加强与行内内审、纪检等部门和行外人大、审计、财税等部门的协调和配合，通过召开联席会或者风险信息定期交换等形式，对影响国库安全的风险隐患进行提醒和预警，实现对财政收支活动的全方位、多层次监督，及时防范化解各类风险。
完善国库事后监督制度体系，形成标准化规范化的工作流程和操作细则
一是完善国库事后监督制度体系。补充修订国库事后监督管理制度规范和监督细则，注重制度及细则的实用性，明确规定国库监督工作的岗位职责、业务处理流程和风险防范措施，统一事后监督方法和程序，使监督工作程序化、规范化。同时加强内控制度建设，强化事后监督问责机制，制定相应的考核标准，实行激励制度，依据事后监督结果强化责任落实，形成科学严谨、指导性强、内容全面的制度体系。二是健全新业务的监督标准和操作规程。各类新业务正式实施前，要确保制度先行，及时对相关制度进行梳理和调整，明确新业务与日常业务的异同点和监督重点，使新业务始终在监督制度框架下运行。三是制定国库监督子系统操作规程，适应电子化监督需要。加强系统管理，规范操作行为，结合业务操作流程进行跟踪处理，对于交叉岗位或者重要环节实时进行监督与控制，尤其是人工监督和计算机监督的混合领域要明确监督标准和范围，从源头上防控风险，确保国库资金安全。
强化风险导向理念，以风险评估为重点提高国库事后监督成果转化和预警能力
顺应国库会计核算集中化、电子化和智能化的发展趋势，实现从合规性监督向风险导向型监督转变。一是提升国库事后监督预警能力和成果转化，构建科学有效的风险评估体系。认真研究各项国库会计核算业务的具体操作流程，分析和界定业务运行风险，确定风险的有效识别方法，定期总结内部控制中的薄弱环节，对异常业务进行风险预警。二是提高国库内部监督协同意识。整合国库各岗位、各环节监督优势，将事后监督工作前移，与事中监督相辅相成，通过强化国库各岗位的不相容性，规范业务操作流程，从制度上和规范操作上控制和遏止可能产生的国库资金风险。三是探索专家评审型国库事后监督新模式。树立风险监督、分类实施、轻重有别、专业分析的思路，探索抽调业务骨干或聘请外部专家等形式，打造专家型国库事后监督团队，提升国库事后监督工作层次。
改进国库事后监督方式和手段，拓展智能化专业化事后监督功能
为有效提升国库事后监督风险防控能力和水平，应充分利用金融科技的先进方法和手段发挥国库事后监督职能，提高监督工作效率。一是优化现有国库监管子系统功能。将财政无纸化支出、电子退库业务、系统参数设置、账务核对等内容纳入系统监督范围，增强对账务处理数据和原始影像资料的自动采集功能，定期收集征收机关和集中支付代理银行报表，实现对核算业务处理的自动核对，加大对重要账户余额变动的监测力度。二是完善系统风险评估预警功能。在国库监督子系统中增设风险监督模块，引入大数据分析预警功能，将业务数据、日常监督结果、内控管理制度、监管案例等信息充分整合形成数据库，根据各类风险指标比重和风险指标发生概率设计风险预警模型，及时发现业务处理过程中的问题和风险点，对重大风险隐患实时进行动态预警。三是稳步实现系统实时监督功能。尽快实现以科技手段对国库会计核算业务实施全过程监督，建立核算业务事中和事后相结合的网络监控模式，从日常业务监测、风险环节监控、重要事项审批等方面实现实时动态监督。
加强国库事后监督队伍建设，提高国库事后监督人员专业技能和责任意识
一是充实事后监督人员队伍。加强人员流动性管理，优化基层国库事后监督人员配备。严格实行监督人员上岗准入，明确监督人员应当具备的具体标准，贯彻落实好岗位轮换和交流制度，有效提高监督技巧以及监督业务水准，使监督岗位人员树立忧患意识、危机意识和竞争意识，促进事后监督队伍在更加多元的业务环境下快速发展。二是健全国库事后监督考核奖惩机制。明确岗位职责分工和风险，要求事后监督岗位人员熟练掌握业务处理流程和制度要求，实行考核制度，根据考核结果进行相应奖惩。三是加强思想建设与监督技能培训。加大对事后监督人员的培训力度，开展新业务时，将事后监督人员纳入培训范围，确保监督人员及时掌握国库、财政、税务等方面政策法规，提高国库监督人员发现问题和解决问题的能力，适应国库事后监督工作的需要。■
20
20年以来，受新冠肺炎疫情影响，全球金融市场发生大幅震荡。面对瞬息万变的不确定因素，各国系统重要性中央对手方（CCP）积极采取应对措施，在防范风险传染、维护市场稳定方面发挥了积极作用，凸显了中央对手清算机制对于增强金融系统韧性的重要性，也对我国进一步加强CCP建设提供了诸多有益启示。
全球金融市场运行情况
2020年上半年，尽管遭受新冠肺炎疫情冲击，我国金融市场运行情况较为平稳。股票市场方面，上证指数在春节后开市首日（2月3 日）大跌 7.72% 至2746.61 点，此后迅速回升至 3000 点；经过几轮震荡，目前已稳定在3000 点上方。利率市场方面，7天回购定盘利率（FR007）和 Shibor3M 利率互换曲线在第一季度呈现相对平缓的单向波动趋势。进入第二季度，利率互换曲线缓慢回升， FR007 和 Shibor3M 利率互换曲线在6 月30日分别收于 2.15% 和 2.32%。外汇市场方面，3月以来，全球疫情大规模暴发叠加石油价格暴跌和美元流动性紧缺，导致人民币对美元汇率在3月23日突破7.1关口，达到 7.1225。此后，人民币汇率在 7.0附近呈现双向宽幅波动。上半年，人民币汇率保持弹性，在合理均衡水平上基本稳定。
与中国的金融市场相比，国际市场波动则更为猛烈。几乎在所有资产类别上，本次疫情期间许多国家的市场波动都超过了 12年前国际金融危机期间的峰值。
股票市场。2020年初，恐慌指数（VIX）从 1 月 2日的 13.46 开始，在2月中下旬飙升至 40。3月期间，随着疫情的全球暴发，VIX持续飙涨，3 月 16日达到历史最高点 82.69。美国标普 500 指数在 2020年 2月下旬达到历史最高点约3300 点。在随后一个月内（2月 20 日至3月 23日）下跌了约 34％。之后，指数慢慢回升， 2020 年 5月再次回到 3000 点。
利率。2008年国际金融危机爆发后，美国、英国和欧元区等主要经济体的利率水平急剧下降。此次疫情期间，除欧元区继续维持0利率水平外，主要经济体利率水平再次大幅下降：如美国联邦基金利率从 1.75%降至 0 ～ 0.25%，英国基准利率从 0.75% 降至0.1%，降幅均超过80%。
原油市场。疫情期间，许多国家的国际旅行禁令和经济封锁措施导致原油需求急剧下降，叠加主要石油产出国之间在限制供应方面存在分歧，原油价格暴跌。2020年3 月 6 日至 9 日，西得克萨斯轻质原油（WTI）价格下跌 27％以上。而WTI原油期货价格在4 月 20日甚至瞬间跌至每桶 -37 美元，创下原油期货历史上的首次负价格。
全球CCP维护金融市场稳定的关键作用
金融市场巨震下，全球多家CCP 清算量创下新高，表明压力时期CCP 管理的风险规模更大，在维护市场稳定性和安全性中发挥的作用也更大。伦敦清算所（LCH）2020年第一季度利率互换（IRS）业务清算规模达402万亿美元，环比增长73%。美国期权清算公司（OCC）2020年 2 月、3月单月清算笔数均创历史同期
新高，分别为 5.69亿笔和 6.71 亿笔，相比 2019 年同期增长超过60% 以上。洲际交易所（ICE）2020年第一季度信用违约互换（CDS）清算量达7.5 万亿美元，达到历史单季度最高纪录。在我国，上海清算所 2020年1 ～ 4 月清算业务总规模134.0万亿元人民币，同比增长6.6%。
从近期全球主要CCP量化披露数据来看，全球CCP在疫情期间均保持正常运营，为市场提供高效、稳健的中央对手清算服务，持续监测、管理金融市场风险，为维护金融市场稳定发挥了积极作用。
一是实施业务连续性计划（BCP）确保核心系统和关键业务持续运行。纳斯达克清算公司（Nasdaq Clearing）、芝加哥商业交易所集团（CME）、欧洲期货交易所清算公司（ECAG）、上海清算所等均采取了远程办公与实地办公相结合等灵活办公方案，确保中央对手清算业务系统高效运行、金融市场服务不间断。从核心业务系统可用性指标来看，2019 年3 月至 2020 年 3月，全球主要CCP 核心业务系统可用性均达到 99.9% 以上，部分 CCP的指标甚至高于 2019年第四季度的水平。
二是通过变动保证金的每日结算确保无风险累积。新冠肺炎疫情暴发后，全球主要 CCP变动保证金规模增长显著，环比增长高达65%，准确反映了市场价格波动带来的风险敞口变化。2020年第一季度，洲际交易所日均收取的变动保证金规模为20.04亿美元，环比增长307%；欧洲期货交易所清算公司日均收取变动保证金规模为 30.56 亿美元，环比增长 124%；香港交易所、日本证券清算公司、上海清算所日均收取变动保证金规模环比增幅分别为
69%、77%、42%。为应对市场剧震，全球CCP均按照《金融市场基础设施原则》（PFMI）要求，严格履行变动保证金收缴，必要时提高变动保证金的追缴频率和追缴金额，避免风险累积。
三是初始保证金要求相对于变动保证金的增长幅度较小，表明市场的大幅波动并未显著突破多数CCP初始保证金模型预设的置信水平。2020年第一季度，全球 CCP初始保证金要求总额环比增加37.6%，规模达 1.1万亿美元。如，伦敦清算所、洲际交易所欧洲清算公司 2020年第一季度初始保证金规模环比分别增长18%、24%。上海清算所的保证金模型整体表现更为稳健，初始保证金要求基本持平。总体而言，全球初始保证金增幅小于市场的极端波动，符合保证金模型设计初衷，也表明CCP初始保证金水平在疫情前已经处于相对审慎的水平上，对于风险的整体覆盖水平较高，CCP保证金模型有效降低顺周期性影响。
四是清算基金规模保持稳定。2020年第一季度，全球 CCP清算基金规模达 1282 亿美元，环比增长 24.6%。芝加哥商业交易所集团、洲际交易所、上海清算所清算基金规模环比增长率均低于10%，伦敦清算所环比负增长。这充分表明 CCP的压力测试机制设计是合理、审慎的，能够有效应对极端市场波动，并在一定程度上进一步降低顺周期性影响。
五是实时监控会员风险，运用 CCP清算规则及时阻断潜在的违约风险。芝加哥商品交易所、美国托管清算公司（DTCC）及时处置了未能满足清算会员资本要求的浪人资本（Ronin Capital），停止其会员资格，并联合对其投资组合进行对冲处理和拍卖，在2 个交易日内高效完成了违约处置流程，仅用该会员的初始保证金即可完全覆盖处置损失，成功防范了违约风险的发生。
启示与建议
2009 年 G20匹兹堡峰会提出“所有
标准化的场外衍生品合约都应当纳入中央对手清算”后，全球场外金融市场的中央对手清算率大幅提升，美国、欧盟、日本等经济体主要利率和信用类衍生品的中央对手清算率已超过90%，市场结构与 2008年国际金融危机时相比已发生明显转变。在此次疫情冲击之下，尽管全球金融市场震荡幅度超过2008 年峰值水平，CCP仍按照其设计原则和目标，稳健管理市场风险和运营风险，缓解了信用和流动性风险冲击，展示了明显的机制优越性。
一是CCP依托审慎的风险管理机制，为金融市场交易提供多边净额结算和担保交收服务，能够在压力市场条件下确保合约的正常履行并降低市场整体风险敞口。相比双边清算机制中依靠交易对手方的双边授信开展交易，符合国际标准、具有韧性的CCP更能在市场动荡时期下维护市场信心，帮助市场参与者根据不断变化的市场情况开展有效的交易后风险管理。
二是此次“抗疫实战”证明，CCP基于风险计量的风险防范资源设置符合系统性风险防控需要。全球CCP 的保证金模型和压力测试模型在此次市场波动中的表现总体稳健，2020年第一季度中各家 CCP的风险资源规模均能覆盖极端但可能（extreme but plausible）市场条件下的潜在风险敞口，未发生突破情况。
三是 CCP业务规则为清算会员在压力时期全额履约提供充分激励。面对市场大幅波动，尽管全球CCP每日收付的变动保证金规模达到历史高点，但均未出现清算会员保证金违约情况，这与2008 年国际金融危机时双边市场出现的混乱复杂局面形成鲜明对比。这表明在CCP 机制下，市场参与者能够主动管理市场风险，肩负履约责任。
鉴于 CCP机制在防范化解系统性风险方面的优越性，加强CCP的风险抵御能力、完善CCP运行的法律基础、建立中央银行对CCP的流动性支持机制已成为国际共识。为进一步夯实包括上海清算所在内的我国金融基础设施防范化解系统性风险的基础条件，笔者拟提出相关政策建议。
一是增强资本实力，强化CCP 抵御极端风险冲击的能力。在国际通行的瀑布式风险防范结构（Waterfall Structure）中，CCP在使用非违约会员风险准备资源前，应当首先使用自有资本金或风险准备金抵御风险冲击。从本次疫情来看，现代金融市场对外部冲击高度敏感，市场极端振幅不断突破历史峰值，跨市场风险易集中爆发。因此，进一步增厚CCP 资本金实力对于抵御极端风险尤为必要。
二是完善净额结算有效性与结算最终性等方面的法律基础。目前，我国《证券法》已能够保障证券结算机构可以按照业务规则处理用于交收的证券、资金和担保物，不会被司法机构强制执行。而银行间市场中央对手清算仍然缺乏类似的法律规定，终止净额结算和结算最终性问题主要集中在与《破产法》的不匹配上。建议最高人民法院等司法机关出台中央对手清算相关的司法解释，明确相关基础法律适用于中央对手清算业务，消除中央对手清算的法律不确定性。
三是建立极端市场情况下中国人民银行对我国CCP的流动性支持机制。极端市场情况下中央银行流动性支持是确保 CCP核心业务持续运营、支持金融市场运行安全稳定的最有效手段。国际货币基金组织（IMF）2018年6 月发布的《欧元区金融稳定评估》中提出，在压力市场条件下中央银行对CCP 的流动性支持对于金融稳定至关重要。建议明确中国人民银行作为CCP流动性提供者的职能，在金融市场失效等特定、极端市场情况下，作为应急机制向CCP 提供流动性支持。■