强化金融机构洗钱风险管理

理；对单一行为可处最高100 万港元或违法所得3倍的罚款，多次违法行为累计计算；罚款金额亦应与其违法所得挂钩，确保罚款限额不随时间和经济发展而减弱其威力。

其他行政处罚措施

国际经验。一是发布谴责声明。英国《2017年反洗钱条例》与法国《反洗钱法》分别规定可对违反规定的个人或机构发布谴责声明。二是限制机构业务。英国《2017年反洗钱条例》规定可对违反规定的支付服务供应商暂停、限制或取消其授权许可。法国《反洗钱法》规定可对机构作出禁止开展某项业务（最高可达 10年）、吊销经营执照等处罚。三是限制高管任职资格。英国《2017年反洗钱条例》规定可对违反规定的高管人员暂时禁止、永久禁止担任管理职务。法国《反洗钱法》规定可禁止高管从业（最高可达10 年）。四是向法院申请行为限制。英国《2017年反洗钱条例》规定可向法院申请对任何违反反洗钱规定的行为进行限制、责令改正、冻结资产。五是警告。法国《反洗钱法》规定可对机构进行警告。六是行政和解。美国金融监管部门在对被监管对象处以民事罚款时较多运用行政和解手段。

国内经验。我国《行政处罚法》规定的行政处罚种类包括：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。其中警告、罚款、没收违法所得和没收非法财物、行政拘留四种处罚方式可适用于个人。此外，在对相关责任人处罚方面，我国金融监管领域其他法律法规也规定了警告、处分或纪律处分、取消或撤销任职资格、禁止从业、市场禁入等处罚方式。上述均可在反洗钱领域加以借鉴。

“双罚”措施

国际经验。以美国为例，监管部门可以对违法行为实施“双罚”，但并非强制要求。在反洗钱合规方面，以执法尺度最为严厉的纽约州金融服务局为例，其在衡量处罚幅度时，考虑因素包括董事、高级管理层参与违法行为的程度，但法律未硬性规定“双罚”要求。在制裁合规方面，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）有权对违反制裁法规的行为实施民事处罚或行政执法。在确定处罚金额时，如在“故意或不计后果之违法”“知晓违规行为”等因素中有管理层参与，将显著加重处罚力度，但法律也未硬性规定“双罚”。无论从法律法规还是真实案例来看，仅当监管部门认定董事、高级管理层等对违法行为负有重大故意、重大疏忽等责任时，美国金融监管机构才对相关责任人进行经济处罚。

国内经验。我国《银行业监督管理法》未提出对“直接负责的董事、高级管理人员和其他责任人员”并罚的强制性要求。《商业银行法》规定商业银行存在特定违法情形时，对“直接负责的董事、高级管理人员和其他责任人员”应当给予纪律处分。罚款、取消任职资格、禁止从业等均非强制性要求。《保险法》规定对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”采取警告、罚款等并罚措施。《证券法》规定根据不同违规情形，对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”单处或并处警告、罚款、撤销任职或从业资格等并罚措施。

修改《反洗钱法》建议

扩充经济处罚范围.一是增加对内控机制建设违规行为的经济处罚。在“限期改正”的基础上，增加对“未按照规定建立健全反洗钱内部控制机制”的经济处罚规定，既落实金融行动特别工作组（FATF）“风险为本”要求，又能够有效督促义务机构在实践中加强顶层机制建设。内控机制的范畴全面覆盖洗钱风险管理政策与程序、内部控制制度、组织机构建设、反洗钱人力资源配备、反洗钱信息系统建设、内部审计与考核、反洗钱培训等方面。考虑到机构规模、持续时间、性质、造成后果等因素，建议处罚幅度设定为 20 万～ 200万元，既可充分体现机构差异性，又可有力提升对机构董事、高级管理人员的警示和震慑力度。二是突出对反恐怖融资违规行为的处罚力度。为对当前国际社会面临的恐怖活动严峻形势作出回应，建议从“未按照规定报送大额交易报告或者可疑交易报告”中单设“未按照规定对与恐怖主义、恐怖融资和扩散融资相关的名单实施监控，并依法及时采取报告、冻结或禁止交易等措施”，作为经济处罚行为。

组合处罚方式，扩展行政处罚幅度。一是借鉴《证券法》“倍率数距式 + 数值数距式”的综合处罚模式，突破现行“数值数距式”单一模式。对于性质严重或造成洗钱后果发生的违法行为类型，将“违法交易金额”或“掩饰、隐瞒或转移金额”等与行为人违法行为直接相关的数值作为罚款基础数值，并乘以一定“倍率”。基础数值越大，违法情节越严重，相应的罚款额度也越高，以符合“过罚相当”的要求。同时，“数值数距式”可作为基础数值较低时的补充，按照处罚金额“就高不就低”的原则，确保对违法行为给予适当处罚。二是提升每项违法行为罚款幅度的上限，扩大处罚幅度区间。比如，对“未按照规定开展客户身份识别”“未按照规定保存客户身份资料和交易记录”等违法行为的处罚幅度由现行20 万～ 50 万元提升为 20 万～ 200万元；对于致使洗钱后果发生的，处罚幅度由现行 50 万～ 500万元提升为 200 万～ 1000 万元。既给予执法部门适度裁量区间，又提升行政处罚的惩戒力度。

完善行政处罚手段。一是明确金融监管机构对“处罚建议权”的反馈要求。《反洗钱法》设定的“处罚建议权”仅单方面规定了反洗钱行政主管部门的职能，未对金融监管机构后续行为进行明确。人民银行等三部委《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》第二十二条建议：“人民银行基于对系统重要性金融机构的风险判断，可建议相关监管部门采取相应监管措施。相关监管部门要积极采纳建议并及时作出回复。”建议《反洗钱法》比照

上述要求，增加金融监管机构对反洗钱行政处罚建议应积极采纳并及时反馈的要求。二是增加“处罚建议权”的前置条件。借鉴其他金融监督管理法规，将“逾期不改正”也作为反洗钱行政主管部门建议对金融机构和相关责任人限制业务经营、行业准入等的先决条件。

完善对相关责任人的处罚措施。一是建议保留现行《反洗钱法》“双罚”原则，同时对相关责任人设置多层次、递进式、更具弹性的处罚方式。区别不同情形，对相关责任人可单处或并处：警告、罚款、建议责令纪律处分、建议取消一定期限直至终身任职资格、建议禁止一定期限直至终身从事有关金融行业工作等。二是明确个人法律责任主体。将原“董事、高级管理人员和其他直接责任人员”修改为“董事、高级管理人员或其他直接责任人员”，充分考虑不同责任人对违规行为的影响程度、情节等因素，为实践操作保留一定灵活性。

建立对个人反洗钱义务的法律责任追究机制。《反洗钱法》建立了对金融机构及其工作人员的法律责任追究机制，但金融机构的反洗钱履职有效性实际受限于个人配合程度，个人出于特殊目的提供虚假信息、不配合调查、出租出借银行账户等情况屡见不鲜。为避免个人成为反洗钱履职的盲点，有必要建立对个人的法律责任追究机制。从可行性考虑，建议首先从金融机构渠道间接实现对个人的惩戒（比如，拒绝建立业务关系、限制提供金融服务乃至终止业务关系），并视情进一步建立直接针对个人的处罚机制。■