财政惠企利民巩固经济恢复
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20 年 8 月 17 日，国务院常务会议部署深入做好新增财政资金直接惠企利民工作，巩固经济恢复性增长基础；要求进一步落实金融支持实体经济的政策措施，助力市场主体纾困发展；决定推进师范毕业生教师资格认定改革，促进师范毕业生从教就业。这是新冠肺炎疫情冲击及经济下行压力下，中央不断研判经济社会形势，优化政策部署，落实政策措施，突出重点工作的又一体现。应当讲，此次国务院常务会议内容比较丰富，旨在及时回应并力图解决经济企稳复苏中的主要问题，对保运转、保就业、稳市场主体等内容做了新的安排。
三项政策安排的关注点及主要背景如下。
第一，财政首提通过惠企利民巩固经济恢复基础。财政政策作为兜底经济运行、对冲经济风险的主要宏观政策工具，在中国经济企稳复苏过程中发挥着重要作用。面对突如其来的新冠肺炎疫情和复杂严峻的国内外形势，财政政策果断从“大力提质增效”转变为“更加积极有为”。
首先，2020年上半年财政政策向规模性政策转型的趋势明显。2020年7月底， 1万亿元新增财政赤字和1万亿元抗疫特别国债就已到位。按照年初部署，上述2万亿元新增财政资金全部直达基层。其中3000亿元已绝大部分用于减税降费；实行直达管理的1.7万亿元资金，除按规定比例预留的抗疫特别国债资金外，97.8%已分配下达市县。得益于此，基层政府在抗击疫情冲击、稳定经济社会运行中有了相对充裕的财力保障。
其次，财政政策在巩固经济复苏基础中的作用开始发挥。数据显示，中国在全
球范围内率先控制住了疫情，率先实现了全面复工复产。上半年国内经济先降后升、稳步复苏，第二季度以来经济运行逐月好转，主要指标恢复性增长，积极因素明显增多，就业民生保障有力，市场预期持续向好，社会发展大局稳定。2020 年上半年中国国内生产总值（GDP）同比下降1.6%，其中第一季度同比下降 6.8%，第二季度同比增长3.2%。中国是世界主要经济体当中率先走向复苏趋势的国家。这也得到了国际社会的肯定与赞许。
最后，经济复苏的微观基础备受财政重视。政策部署上看，新增财力惠及市场主体领域全面拓宽。而面向企业和个人的落地情况，则成为检验财政政策成效的主要依据。据测算，财政在继续执行 2019年出台的下调增值税税率和企业养老保险费率等的同时，强化了阶段性政策，延缓小微企业、个体工商户所得税缴纳，延长阶段性减免社保缴费政策。预计全年为市场主体新增减负超过2.5万亿元。可以看到，减税降费执行进度明显加快。企业和个人获得财政帮扶的力度显著增加。财政为市场主体赢得喘息和存续发展窗口期的行动更加坚决。
第二，强调金融支持实体经济减负。2020 年以来，金融部门贯彻党中央、国务院部署，积极落实金融支持实体经济政策措施，按照商业可持续原则，通过降低利率、减少收费、贷款延期还本付息等措施，前7个月已为市场主体减负8700 多亿元，对小微企业支持力度明显加大。减负成效的显现得益于“稳健的货币政策更加灵活适度”营造的宏观环境，还得益于多年努力构建的面向实体经济和中小微企业的金融支持政策。
具体来看，一方面，货币政策全力支撑了宏观环境改善。最新的人民银行货币政策报告显示：稳健的货币政策更加灵活适度，根据疫情防控和复工复产的阶段性特点，灵活把握，调控的力度、节奏和重点，坚持以总量政策适度、融资成本明显下降、支持实体经济三大确定性应对高度不确定的形势。总量宽松的宏观环境是世界各国应对疫情冲击和经济下行的通行做法，中国的货币政策则把国际趋势与自身情况做了有机结合。另一方面，货币金融工具的微观传导机制进一步优化。货币政策上，人民银行完善结构性货币政策工具体系，实施精准滴灌。年初制定的3000 亿元专项再贷款和 5000 亿元再贷款再贴现政策已基本执行完毕，1万亿元再贷款、再贴现政策有序衔接。金融支持政策看，中小银行面向市场主体的能力显著增强。市场报价利率改革进一步降低了贷款成本，令企业融资积极性提升。各部门协调推出的优惠利率贷款和支持方法信用贷款等措施，也正在有序推进。
第三，保就业关注师范毕业生从教就业。“六保”任务之首是“保就业”。大学生就业是保就业的重点工作。据教育部统计，2019年高校毕业生人数 834 万人。2020年高校毕业生人数将达 874 万人。新冠肺炎疫情冲击的影响不仅在宏观经济的层面，还体现在大学生就业上。作为国家社会的宝贵财富，怎样为毕业大学生营造稳定的就业环境关系重大。师范毕业生作为大学毕业生的组成之一，未来担负着培育下一代社会主义建设者的工作职责，更应受到关注和帮助。为此，国家为促进更多师范毕业生从事教育、增加就业，决定在已对教师职业资格实行“先
上岗、再考证”阶段性措施基础上，推进师范毕业生免试认定教师资格改革，并建立教师教育院校对师范生教学能力进行考核的制度。这是较为罕见的在财政政策与货币金融政策新动向之后，增加的具体政策部署。本质上，教师资格认定的便利化，有助于师范毕业生尽快上岗就业，缩短毕业到就业的等待时间。同时，改革措施也为用人单位尽快安排新入职老师，加入教职工队伍，参与一线教学工作提供了便利。
政策推进的有利条件及可能挑战有以下几个方面。
第一，财政惠企利民落地中的具体情形有待明确。惠企利民的财政资金已经送达基层。如何指导基层使用资金？怎样追踪资金使用情况？又如何监督查处违规行为？这成为接下来的工作重点。首先，直达基层资金解决了运转和民生所需，为政策目标实现提供了资金保证。作为新增财政资金，牵涉到预算调整、下达和执行。市县财政预算大都于2019 年制定，今年新增预算需要在 2019 年基础上对接。这考验了财政管理的灵活性与预算执行的准确性。其次，信息化的国库资金追踪手段基本成熟，财政资金分配、拨付和使用有较为便捷的信息反馈机制。但也应看到，这些信息的查询、调取和使用都需要专门安排。就目前完成围绕做好“六稳”工作、落实“六保”任务的工作量而言，怎样配置上述工作任务，突出工作重点还需要统筹优化。最后，关于执行财经纪律，查处违规行为，我们也积累了不少经验，一些可行可靠的预防监督机制正在建立。当然，惠企利民的关键还在于企业和民众的监督和反馈。利用好受众的反馈情况，让财政资金在阳光下运行不仅能预防违规，还能给企业和民众带来足够的参与感和信任感。
第二，实体经济减负需要金融大力支持。金融支持实体经济减负的步伐已经迈出。如何在保持合理流动性充裕的同时，尽快建设好结构性货币政策工具？怎样提高金融支持的便利度，尤其是促进银行
和企业之间信息对称的协调？如何降低不合理收费，防范金融风险？还有不少工作有待展开。首先，金融能支持实体经济减负得益于宏观环境与微观机制的配合。同时，国际金融环境相对宽松的情况下，中国保持流动性充裕与不搞“大水漫灌”的平衡压力不小。目前结构性货币政策直达实体经济和中小微企业，往往需要付出较大的“成本”——不仅有资金，还有时间精力。其次，金融支持便利度是对金融支持实体经济提出的新要求。2020 年以来金融部门主动作为的积极性全面提升。未来运用好银企信息的任务还比较重。要把收集起来的经营、财务信息加工成信贷决策信息，还有赖于多环节的支持。最后，金融机构不合理收费的环节已经大为压缩，金融机构防风险意识也在不断增强。但是不合理收费的来源可能是合理收费过低，运营成本过高所致。关于风险防范，目前的经济风险尤其是企业信贷风险，仍有后期向金融机构传导的可能。下一步要密切关注经济波动对授信实体经济的影响。
第三，师范毕业生从教就业具有示范导向作用。师范毕业生是大学毕业生当中的代表性群体。他们从事工作的针对性较强，帮助教育类硕士及以上学历毕业生、公费师范生免试认定教师资格，是发挥利用好教师资源的重要举措。同时，这也是保就业与放管服工作结合的有益尝试。当然，还应看到，传统教师资格认定比较严格，这是保证上岗教师质量的有益做法。未来的改进需要兼顾既能稳定教师认定质量，又能加快毕业生入职上岗。
应从以下几个方面促进政策落地的体制机制设计及管理优化。
不断积累财政政策高效落地执行的经验和办法。第一，预算分配机制与拨付系统有优化空间。中央直达基层的财政资金运行经验，还应推广到基础上下级政府间，将特殊时期经验转化为常态化工作流程。第二，资金运行、监管的技术手段还有提升空间。未来闲置财政资金盘活要利用国库结余监控系统及大数据财政资金效率评估系统来支持决策。第三，严肃财经纪律既要靠监督检查，也要发挥企业、群众的作用。直达基层资金关键是惠企利民，企业和民众作为受众主体，除了获得资金帮扶的权利，还有参与资金监督检查的义务。
巩固金融支持实体降成本的有效举措。第一，密切关注宏观经济环境，不断微调货币政策总量，稳定总需求和总供给，实现稳增长、保就业和稳价格等主要政策目标。第二，继续构建面向实体经济和中小微企业的金融工具。实现政策受益面不断扩大，相关风险可管控的良性循环。第三，找到不合理收费的根本原因，鼓励金融机构转变思路——控成本、增效益。
统筹优化师范毕业生就业帮扶政策。第一，推进以师资培养机构质量审核代替师范毕业生从教资格审核的管理办法落地。第二，加强对师资培养机构质量管理，关心关怀培训机构教员，为师范生高质量学习营造良好的教学氛围。■
［本文是国家自然科学基金项目的阶段性成果之一（项目编号：71973149）］