系统性治理应对内外部风险
在我国即将开启全面建设现代化国家新征程、国际政治经济格局正处在大转型大变局之际，中共中央、国务院印发了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（下称《意见》），就创新政府管理和服务方式、完善宏观经济治理体制作出了新的战略部署。相较以往，《意见》在宏观经济治理的系统性方面又有新要求，对当前形势下进一步深化经济体制改革具有重要指导意义。
系统性治理是应对风险挑战的必然要求
系统性是宏观政策的重要特征之一。从系统论出发优化经济治理方式，既是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，又是深化经济体制改革的重要方法。宏观经济治理体系是一个由多个领域、部门、层次和环节等要素组成，内在联系复杂并且处于永恒动态运转的大系统。与此同时，经济社会发展具有多重的目标，既要防控疫情又要稳定民生，既要稳增长又要防风险等。这就要求宏观经济治理做到多方兼顾，在发展中实现多重目标的动态平衡。
目前，我国经济社会发展面临着前所未有的风险挑战。从国际形势来看，当今世界正处于百年未有之大变局，大国战略博弈全面加剧，国际体系和国际秩序深度调整，全球动荡源和风险点显著增多；与此同时，新冠肺炎疫情在全球大流行，引致世界经济面临自20 世纪30 年代经济大萧条以来的最严重衰退，国际货币基金组织和世界银行分别预测2020 年全球经济将萎缩 4.9% 和 5.2%，世界经济复苏之路将十分艰难，国际社会各种矛盾进一步尖锐化，外部环境的不确定性陡然大增。从国内形势来看，我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，结构性、体制性、周期性问题相互交织；虽然目前我国的疫情已得到有效控制，但其已然成为我国经济的一次巨大的外部冲击，下一步扩大内需、改善民生和扩大就业、支持中小微企业发展、稳定和优化产业链供应链等任务十分繁重。
日趋复杂的内外部形势，对提高宏观经济治理的系统性提出了更为迫切的要求。如果缺少系统性，就会沦为零敲碎打、单项突破或局部突进，就会出现政策之间不协调，甚至有时会出现相互抵牾或“集合谬误”，引发新的风险。因此，应对多种风险挑战，完成多重任务目标，必须坚持系统论，从全局出发，增强宏观经济治理内在的关联性、耦合性和动态最优化，实现政策的集成效应。
通过政策子系统的有效协调实现整体最优解
横向来看，宏观经济治理系统可以分解为包括财政、货币、就业、投资、消费、产业、区域等政策子系统（每个政策子系统是各个具体政策）的集合，如货币政策子系统中包括货币政策、宏观审慎政策和金融监管等政策单元。各项政策子系统、具体政策的直接目标不同，其实施的着力点也各不相同，需要在整体的指导下协调各个子系统的目标，使各项政策之间有机衔接和耦合，在协同联动中形成政策合力，通过统筹局部最优化实现整体的最优解。《意见》中特别强调要增强宏观调控的前瞻性、针对性、协同性，健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，其系统性理念具有重要的现实意义。
当前，世界经济仍处在国际金融危机后的深度调整期，呈现低增长、低通胀、低利率、高债务、高风险的特征，主要经济体的货币政策边际效率递减，新增刺激不仅难以带动有效投资，还有可能导致无效的债务扩张、“僵尸”企业增加和全社会生产效率的下降；经济全球化的日益深化导致一国货币政策将通过汇率、利率、贸易等渠道对他国产生溢出和回溢影响，各国中央银行难以脱离国际环境去孤立地考虑本国货币政策。在开放环境下，货币政策可能会陷入两难境地。金融开放有利于效率的提高，但也可能导致波动性的增加。特别是，疫情的全球性扩散加剧了国际金融市场的不稳定性，或将成为诱发系统性金融风险的导火索。
因此，货币政策需要宏观审慎政策的协调配合。在双支柱调控框架下，货币政策重点将放在经济增长和物价稳定等方面，而宏观审慎政策则主要针对系统性金融风险，维护金融稳定。一方面，货币政策将继续加大逆周期调节力度，保持流动性合理充裕，继续发挥定向降准、再贷款、再贴现等结构性货币政策工具的引导作用，为实体经济提供良好的货币金融环境；另一方面，针对疫情全球性扩散引发的金融系统性风险升级问题，健全金融宏观审慎管理和金融风险防范、处置机制，提前规避可能引发的输入性系统性金融风险。通过货币政策和宏观审慎政策的相互合作和协同发力，能够有效维护宏观经济的总体稳定，实现宏观经济治理的整体目标。
宏观经济是一个非常复杂且动态演进的过程，宏观经济治理的目标也是多重的、动态的，而非单一的、恒定的。丁伯根法则表明，宏观调控的多重目标需要多种宏观调控工具，并且这些政策工具要合理搭配使用。在经济发展的不同时期，宏观经济治理需要与时俱进，调整政策目标的优先顺序和重点任务清单，根据不同时期的政策目标特点实行政策搭配、传导机制和调控工具的不同组合，对症施策，抓住主要矛盾，解决主要问题。
经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡是四个最重要的宏观经济政策目标。事实上，这几个关键变量之间并不是相互独立的，它们有时相互重叠，有时又可能存在潜在冲突，这就需要作出一定权衡，力求在多重目标中保持动态平衡。就业是民生之本，是宏观政策逆周期调节的主要决策依据。当前，受到疫情本身和世界经济衰退趋势的冲击，贸易的萎缩、经济活跃度降低导致经济对劳动力的需求显著减少，农民工、大学生等群体面临前所未有的就业困难。把保居民就业和保基本民生作为发展目的决定了政策的优先序。因此，应积极转变思维，由过去优先保增长，通过保增长实现保就业的路径依赖，转变为优先保就业，通过保就业实现增长。《意见》突出就业优先政策，强调财政政策、货币政策和就业优先政策三大宏观调控政策并举。全面落实就业优先政策，把就业工作放在做好“六稳”工作、落实“六保”任务首位，各项政策都应紧紧围绕就业这个优先目标。
此外，《意见》强调投资政策、消费政策、产业政策、区域政策等政策协同发力。面对疫情冲击，通过深化供给侧结构性改革、提高经济供给质量，加快“两新一重”(新基建、新型城镇化和重大工程建设 )的投资，在消费端扩大国内需求、进一步释放居民消费能力，充分挖掘超大规模市场优势，形成以国内经济大循环为主、国内国际经济双循环相互促进的新发展格局。产业政策重点要向普惠化和功能性转型，强化对技术创新和结构升级的支持，加强产业政策和竞争政策协同。区域政策重点在于构建区域协调发展新机制，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。
找准突破口，强化治理体系内部节点的有效对接
宏观经济治理体系是政策环节相互融合的有机统一体，构成治理体系的各个政策环节之间是相互联系和相互作用的。只有各环节连接紧密，才能形成“1+1 ＞ 2”的政策累加效应，起到综合治理的效果。提高政策环节连接紧密度，关键是找准突破口、牵住“牛鼻子”，把各个相互独立的政策环环相扣，紧密融合并有效激活。
产权制度和要素配置市场化改革是我国市场经济体制改革的核心突破口。《意见》把要素市场化配置作为完善社会主义基本经济制度的重要抓手，提出了价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平的要素市场改革目标。土地是最基本的生产生活要素，建立健全城乡统一的建设用地市场，建立农村集体经营性建设用地入市制度，为促进城乡融合发展提供新动能。加快以农民工市民化为核心的户籍制度改革，推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变，
促进劳动力的自由流动，能够极大地提高劳动力市场的配置效率。探索以数据为关键要素的新增长方式，加快推动新一代信息技术融入经济社会转型发展，将数据优势转化为经济社会高质量发展优势和国家长期竞争力。
充分利用新技术手段是增强宏观治理体系时效性和精准度，打通宏观治理链条内部各节点“无缝焊接”的关键手段。全面有效运用数字技术，是创新政府管理和服务方式、完善宏观经济治理体制的时代要求。《意见》提出，要充分利用大数据、人工智能等新技术，建立重大风险识别和预警机制，加强社会预期管理；要优化经济治理基础数据库，强化经济监测预测预警能力。大数据、云计算、人工智能等技术手段是传统统计方式的有效补充，两者结合可以提高宏观经济数据搜集的准确性和及时性。新技术手段的运用能够有效增强系统性风险的评估和监测，完善早期风险预警体系，提高政策透明度，强化政府与市场的沟通，降低政策调整可能带来的不确定性。■
（本文系中国人民大学 2018 年度拔尖创新人才培育资助计划成果）
出口信用保险制度具有非常悠久的历史，发达国家早期都已建立起比较完善的出口信用保险制度、市场，拥有比较成熟的业务模式和应用案例。当前，在新冠肺炎疫情肆虐和全球经济出现剧烈震荡的特殊时期，出口信用保险的现实需求更加紧迫，出口企业的生存环境更加恶劣，特别是出口转内销的压力较大，需要进一步发挥出口信用保险的作用。
当前特殊时期出口信用保险的功能和发展契机
新冠肺炎疫情改变了国际贸易的发展结构，对于我国的出口外贸企业来说，既面临一些困难和挑战，更多的是需要紧跟全球贸易格局和我国外贸形势发展，通过出口信用保险的巨大作用来合理分散风险，确保外贸企业走出去的安全运营，将可能发生的预期损失通过出口信用保险进行补偿。对于出口信用保险市场和机构而言，应看到其中的巨大机遇，在危机的时刻，倒逼出口信用保险加速改革进程，真正落实中央对出口信用保险提出的政策部署。
出口信用保险面临三大转型机遇期
第一，新冠肺炎疫情导致全球贸易环境恶化，出口信用保险需求剧增。当前，全球贸易格局发生激烈变化，中美经贸关系日趋紧张，部分行业外部订单需求大幅减少，不确定性因素导致我国的外贸企业被迫转型，也不得不承受巨大的政治、市场和业务风险，部分中小微外贸企业面临生死存亡。出口信用保险的需求剧增，但是现有的发展规模、产品配套服务又相对比较薄弱，倒逼出口信用保险市场和机构迅速转变，这是一个非常好的契机。
第二，“双循环”体系下出口市场专项加速，产品面临转型升级。中国的经济增长和周期到了一个新的阶段，党中央提出加快推进以国内大循环为主体、国内国际循环相互促进的新发展格局，对于出口信用保险市场而言，要在“双循环”体系的转变中发挥自身的作用，并且应紧跟随之而来的产业政策，包括出口外贸企业的生产、制造和销售模式的转变，提供更加综合化的融资、保险补偿方案，为宏观经济和产业转型提供支持。
第三，科技赋能引致交易方式转变，出口信用保险的模式迫切需要转变。随着数字经济的崛起，更多的外贸企业开始融入数字化，跨境电商、东南亚投资等成为热点，加快对这些行业、企业的出口信用保险服务是未来的头等大事，也是重要的市场机遇。“双循环”体系强调的是产业链的协同，出口信用保险的融资、风险补偿等机制需要进一步融入到产业链层面，出口信用保险的市场前景将非常广阔。
出口信用保险机制稳外贸的重要作用
第一，损失补偿机制。出口信用保险正是通过有效风险承担，能发挥损失补偿功能，推动企业海外出口，与其他财产险一样，都具有事后损失补偿功能，相当于为企业提供一个安全垫，企业通过事先支付可见的成本，防范不可预见的风险。当企业出口业务发生收汇风险时，能够获得出口信用保险的损失补偿，避免企业遭受大的损失。
第二，融资约束缓解机制。融资约束是国际贸易中出口企业普遍存在的问题。而出口信用保险通过在国际贸易中的商业信用支持和贸易融资，能有效缓解融资约束。虽然一般贸易有更高的增加值，但由于该模式在生产阶段投入较加工贸易企业更多，因此融资约束问题更加突出。由于两种贸易模式自身特点，其对于资金投入的需求差异非常显著。出口信用保险能够更好地缓解一般贸易下融资约束问题。
第三，风险管理机制。加工贸易通常由欧美发达国家跨国企业从全球产业整合角度发起，将简单的加工制造环节外包给低劳动成本国家。一般贸易中，出口企业除欧美发达市场外，还将面对大量政治风险高企的新兴市场，因此对于风险管理、资信服务等需求更大。保险机构通过其有效的风险识别、度量、风险分担、跟踪机制，能降低企业总体风险敞口、提升风险管理成效。在服务于一般贸易的出口时，保险机构的风险管理功能发挥更为有效。
“双循环”体系下出口信用保险发展面临的主要问题
无论是前期的中美经贸摩擦还是新冠肺炎疫情的冲击，无不显示出我国出口信用保险市场的一些短板。
市场规模和渗透率较低
我国的出口信用保险还属于政策性保险，涉及一些政策目标，市场化的程度本身并不高，其行业本身就面临较大的风险，一般的市场主体无法参与其中。数据显示，2020 年上半年我国出口信用保险承保金额达 3246.1 亿美元，同比增长5.9%；向客户支付赔款 7.6 亿美元，同比增长34.5%；服务企业超过 12.6 万家，同比增长21.1%；支持企业获得银行融资1343.5亿元，同比增长21.1%。整体看，出口渗透率24.6%，较同期提升 2.7 个百
分点，小微客户覆盖率30.6%，较同期提升 4.9个百分点，均达到同期历史最好水平。但是，这与我国数量庞大的外贸市场和外贸企业需求仍不相符，与发达国家的差距较大，这需要进一步提升覆盖面。
普惠性较低
政府工作报告连续五年都在强调提升出口信用保险的覆盖面，可见现实的发展并没有达到政策的预期，这既有主客观原因，也应该从发展的角度来看问题。由于垄断经营的存在，出口信用保险的服务定价较高，服务的效率较弱，高费率又将极大地影响出口企业投保的积极性，尤其是中小企业，限制了出口信用保险承保规模的扩大。过高的信用险费率使得很多企业无法接受，特别是对一些中小微外贸企业来说，出口信用保险的普惠性难以体现，由于缺乏配套的出口信用保险产品和服务，很难提升覆盖面。高费率和高门槛成为了出口信用保险市场发展的障碍。
供给侧改革仍然滞后
出口信用保险的特殊性在于需要专业的法律支持和复杂的科学规划。我国的出口信用保险发展时间比较短，还处于试点推广阶段，至今还未出台专门针对出口信用保险的法律，这造成了保险赔付的不规范，制约了出口信用保险的发展。由于相关法律制度的缺乏，出口信用保险机构和市场则处于“摸着石头过河”和模仿学习的阶段，短期内很难有大的突破，必须通过供给侧改革才能有所创新。同时，我国出口信用保险市场主体单一是比较显著的问题，垄断经营的模式不利于市场化改革，这也直接导致目前出口信用保险费率高、覆盖率低等问题。
数字化应用薄弱
出口信用保险的制度设计复杂、操作难度比较大，与一般的保险产品和服务不同的是，出口信用保险在承保端和理赔端对于风险把控的要求非常高，涉及的行业领域也比较多。同时，我国的出口信用保险机构还比较单一，缺乏市场化的运作，市场主体的参与度不够。由于出口信用保险的数字化应用不高，智能风控和操作流程再造的任务较重，导致出口信用保险的服务供给相对不足，难以满足大量出口外贸企业的实际需求。
后疫情时代与“双循环”体系下出口信用保险的创新
后疫情时代，出口信用保险的发展环境和作用机制正在发生重要变化。出口信用保险作为“稳外贸稳外资”工作中不可或缺的重要组成部分，要想取得高质量发展，出口信用保险领域的供给侧改革应加快推进。
积极推进“双循环”体系下的出口信用保险改革
“双循环”体系的转变将是一项影响深远的国策，与“十四五”规划紧密融合，在此基础上，出口信用保险改革必须提上日程。构建多层次的金融服务体系，出口信用保险是其中不可或缺的一环。一是将出口信用保险的服务贯彻到“双循环”体系之中，积极落实相关产业和企业转型要求，对于出口信用保险支持的行业或企业，需要优先选择那些符合国家产业发展方向、主业相对集中于实体经济、技术先进、产品有市场、暂时遇到困难的民营企业进行重点支持。二是借鉴国际经验，以自贸区的建立为契机，探索中国短期性出口信用保险的商业化经营，完善配套的法律制度，在确保政策性目标的前提下，引进更多的市场主体参与到出口信用保险服务中来，鼓励设立国有参股、混合经营的出口信用保险机构，以提升出口信用保险的市场化水平和竞争力。
紧跟稳外贸稳外资的任务要求创造有效金融服务
一是紧跟党中央国务院稳外贸稳外资的政策，运用出口信用保险防范出运前订单被取消的风险，推广“信保 + 担保”的模式，为外贸企业提供企业融资增信支持，帮助中小微企业配置与之相关的出口信用保险产品。二是通过信用保险方案，力争引导外经、外贸领域中的产业调节政策充分贯彻和落实到微观实体层面，将出口信用保险的覆盖面延伸到更多的中小微外贸企业，特别是涉及出口转内销的企业，应加快设计相应的保险产品和服务，适应内外部形势的变化。
完善符合我国外贸企业实际需求的产品和服务
一是加快探索中长期的出口信用保险服务和产品，特别是针对高科技领域、大型建筑业、能源行业等，与这些企业建立战略合作，搭建一揽子出口信用保险服务的网络，适应同一企业不同产业和经济类型的需求，并探索将产业链上下游出口信用保险服务纳入课题研究，适时推出巩固产业链项下的出口保险产品。二是出口信用保险机构需通过创造金融产品供给，创新市场、开发潜在需求。如，针对与人民币国际化密切相关的境外产业园区内人民币保险单、跨境直接投资中企业和银行面临的商业风险、直接影响企业经营成果的管理人员人身安全保险等，设计相应的产品，满足外贸企业多元化的需求。同时针对出口市场的政治风险和政策风险提供咨询服务，加强预警预案。
加快推进出口信用保险模式和应用的国际化
出口信用保险是支持外贸发展最为重要的金融服务之一，担负着稳外贸稳外资的重任。当前，对于出口信用保险机构而言，一是要紧跟国际贸易和出口信用保险发展现状，加强自身的业务创新和产品服务升级，降低费率和门槛，提升覆盖面；二是加强与外部机构的协作，加快提升出口信用保险机制的联动性、多元化；三是要抢抓出口信用保险的发展契机，融入更多的数字化、金融科技应用，加快提升出口信用保险服务的数字化效能。“双循环”体系下，畅通国内国际各要素、行业和企业可持续运行更为关键，出口信用保险的特殊作用不可替代，尤其是在当前复杂多变的环境下，加快供给侧改革和服务创新迫在眉睫。■
近年来，随着生活水平的日益提升，人们对于健康的关注度随之不断增强。2016 年 10月，中共中央、国务院印发《“健康中国 2030”规划纲要》，健康领域改革发展不断取得新的成就，与经济社会发展的协调性不断增强，相关制度建设不断完善。与此同时，健康服务供给总体不足与质量不高的问题依然突出。商业健康保险作为提升人民健康意识、保障人民生活水平的重要手段，在助力国家健康战略实现方面有着突出的作用。
我国商业健康保险的发展健康保险相关政策法规
2006 年，我国首部《健康保险管理办法》（下称《办法》）出台，商业健康保险的发展从此有了更坚实的法律基础和依据，对于健康险的良性发展起到很重要的促进和推动作用。随着经济社会的进一步发展和保险市场不断扩大，健康保险的产品结构、服务内涵、保障人群也都发生了巨大变化，为此，银保监会于 2019年对商业健康保险管理办法进行了修订，并发布了新修订的《健康保险管理办法》（下称《修订办法》）。《修订办法》完善了健康保险的定义和分类，将“医疗意外险”纳入健康保险范畴，使健康保险的业务范围更趋合理。《修订办法》进一步明确和完善了健康保险的概念，使得健康险的业务分类及监管依据更加合理清晰：健康保险是指由保险公司对被保险人因健康原因或者医疗行为的发生给付保险金的保险，主要包括医疗保险、疾病保险、失能收入损失保险、护理保险以及医疗意外保险等。
2014 年11月，国务院办公厅印发《关于加快发展商业健康保险的若干意见》（下称《若干意见》），我国商业健康保险发展迎来了重要的政策机遇期。在扩大商业健康保险供给方面，《若干意见》从丰富商业健康险产品、提升医疗执业保险覆盖面、支持健康产业科技创新三方面提出了明确要求，鼓励医疗机构积极开发与健康管理服务相关的健康保险产品，加快发展医疗责任保险、医疗意外保险、探索发展多种形式的医疗执业保险等。可以说，《若干意见》为商业健康保险打开了更广阔的发展空间。
2020 年 5 月，中国精算师协会就《中国人身保险业重大疾病经验发生率表（2020）（征求意见稿）》（下称“2020年版重疾表”）向全行业征求意见，此次重大疾病经验发生率表修订有利于促进重疾险产品的定价更加科学合理；2020年 6月，中国保险行业协会、中国医师协会就《重大疾病保险的疾病定义使用规范修订版（公开征求意见稿）》公开征求意见，此次重疾险定义修订在优化疾病分类、增加病种数量、扩展疾病定义范围等方面进行了完善，使得重疾险产品保障范围进一步扩展、赔付条件更为清晰合理。这两项工作对于完善作为健康险主要业务的重疾险产品来说具有重要意义，进一步夯实了健康保险发展的数据基础和软实力建设。
2020 年 6 月 1 日起正式实施的我国卫生与健康领域的重要法律——《基本医疗卫生与健康促进法》，明确指出了商业健康保险在我国多层次的医疗保障体系的地位和作用，对于我国卫生健康事业和商业健康保险的发展都具有重要的意义。
上述法律法规及相关政策的出台，为商业健康保险的发展打下了坚实的制度基础，有力促进了健康保险行业的持续、良性、快速发展。
健康保险发展情况
近年来，伴随健康险相关政策的逐步配套和完善，商业健康保险市场呈现出良好的发展势头。
2012 年我国健康险原保险保费收入仅 862.76 亿元，2019 年健康险保费收入达 7066 亿元，保费规模呈指数级增长。今年1月银保监会等13个部门联合发布的《关于促进社会服务领域商业保险发展的意见》提出，力争到 2025 年，商业健康保险市场规模超过 2 万亿元。此外，健康险保费增速一直保持在较高水平，远高于保险业其他大部分险种的增速。2012 ～ 2019 年，除了 2017 年健康险保费收入同比增速略低于 10% 以外，其余年份的同比增速均保持在 20% 以上。可以说，近几年健康保险的发展十分迅速。2017年保费增速下滑较大的主要原因是，自 2016年下半年中短存续期保险产品受限以及 2017 年 5 月发布的《中国保监会关于规范人身保险公司产品开发设计行为的通知》（下称“134号文”），使得此前个别健康险公司在销售护理险的同时附加大量万能险账户等行为受限，而此后健康险发展逐步回归理性，行业仍然实现了快速增长，体现了健康保险在满足人们健康保障需求方面仍具有十分重要的价值。
我国商业健康险实现高质量发展需面对的突出问题
尽管近年来我国健康险发展呈现了不
错的势头，但是仍然面临一些较为突出的困难和挑战，如产品的结构和期限不够合理、行业发展的基础法律层级不高、行业发展的数据支撑仍显薄弱等。
一是险种结构较为单一，重疾险占比过高。重疾险属于健康险中的疾病保险，最早出现在南非，1995 年开始引入中国大陆，近年来在我国呈现出较为迅速的发展势头。相关数据显示，2018 年，我国疾病保险保费收入 3553 亿元，其中重疾险保费收入占比约九成；2019 年我国重疾险保费收入 4107亿元，占健康险总保费收入的58%，成为健康险中的主导产品，而同属健康险的长期护理险等险种发展不足，健康险发展呈现不均衡的局面。
二是期限结构不够合理，短期险占比较高。如健康险中的另一险种——医疗保险，近年来也日益受到消费者和市场的广泛关注。数据显示，2019 年，我国医疗保险保费收入 2442 亿元，同比增长32%，高于行业总保费增速约 20 个百分点，占健康险总保费的比重为34.6%。但从产品期限来看，该类型保险产品，绝大部分为1年期业务，长期产品占比非常少。而长期医疗险产品占比少的一个重要原因，是长期医疗费用的上涨很难预计和控制，导致保险公司在开发长期医疗险方面的动力不足，从而抑制了长期医疗险产品和市场的发展。针对上述情况，2019 年新修订的《健康保险管理办法》中规定“保险公司可以在保险产品中约定对长期医疗保险产品进行费率调整”。2020年 4月，中国银保监会又发布了《关于长期医疗保险产品费率调整有关问题的通知》，明晰了费率可调的长期医疗保险产品范围，同时也可以看做是对2019 年新修订的《健康保险管理办法》中关于“长期医疗保险产品费率调整”相关规定的细化，从而有助于鼓励保险公司为消费者提供保障期限更长、保障责任更加充分的医疗保险产品，为医疗保险的健康发展提供了合理支持。
三是相关标准亟待统一。如长期护理保险，自 2016 年 6 月人社部印发《关
于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，首批在青岛、上海等15 个城市启动长期护理保险试点以来，各地在长护险筹资、待遇给付等方面的探索取得了积极的成效。前不久，国家医保局进一步就《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》公开征求意见，新增北京、福州、昆明等 14个试点城市，长护险制度实施范围有望进一步扩容。与此同时，各地在筹资渠道和水平、待遇享受、失能对象认定及护理服务等级标准方面仍存在较大差异，成为制度推广和复制的掣肘，制约了政策效果的进一步显现。
四是健康管理服务未得到充分重视。在激烈的市场竞争条件下，一些保险公司出于争夺市场份额方面的考虑，在保险产品营销方面花很大功夫，而对健康管理服务和风险管理却不够重视，同时分散了公司在产品设计和售后服务方面的精力，后续可能会影响保险公司的服务质量以及健康保险在健康管理方面作用的发挥。
相关建议
当前我国健康保险的发展仍处于重要的战略机遇期，社会对健康保险的接受度日益提升，健康保险产品种类和保障程度不断丰富和提高。与此同时，健康保险在法律建设、数据完善、人才培养等方面仍面临很多困难，亟需多方努力以更好地实现高质量发展。
一是进一步加强和完善健康险相关法律法规建设。2019 年 12 月 1日起施行的新修订的《健康保险管理办法》，作为我国健康险方面的重要基础法律规定，仅为部门规章，法律层级较低，对于进一步发挥健康保险在助力实现《“健康中国2030”规划纲要》、服务完善医疗保障体系建设等方面存在不小局限和制约，建议相关部门进一步推动健康保险法律建设，早日出台更高层级的健康保险法律规定，为健康险的发展和国家健康战略的实施奠定更坚实的法律基础。
二是着力培养健康保险专业人才。健
康保险本身在产品设计、理赔给付、售后服务方面相较一般的保险产品更加复杂，而我国健康保险专业人才的供需之间仍存在较大缺口，同时，行业发展相关的护理等方面人才仍存在层次不高、素质待提升等问题，亟须国家职业培训体系、高校学科设置、相关企业的共同努力和协作，倾斜部分优质资源，培养健康险相关专业人才，为行业的持久发展夯实人才基础。
三是加快确立相关标准，为健康险行业高质量发展打造良性软实力。例如，长期护理保险在各地试点过程中面临着失能等级分类标准不统一、护理服务标准不一致或缺失等问题，导致相关保险产品的设计、售后服务、产品理赔等容易存在矛盾或产生纠纷，影响客户体验，也降低了产品的效果，影响了行业的形象，因此，亟须相关部门对此加以引导，促进行业早日实现高质量发展。
随着国家健康战略的实施和人们健康意识的不断提升，可以预见，健康险未来将迎来更加广阔的发展空间。2019 年我国健康险保费收入达7066 亿元，同比增速29.7%。而长期以来作为保险业第二大险种的车险，2019年保费收入8188亿元，同比增长仅4.52%，且近年来呈现增速下滑的局面。可以测算，如果健康险在未来仍保持 20% 左右的增速，车险增速维持在 5% 左右，到 2020 年底，两者的保费规模将十分接近。可以说，在不久的将来，健康险超过车险将成为大概率事件。与此同时，健康险赔款和给付支出近年也呈现出快速增长的局面，2013 ～ 2019 年赔付同比增长率都在 30% 左右，有些年份赔付增速明显超过保费增速，同时近年保险资金投资收益率也面临下降的情况，因此，健康险的持续稳定发展也面临不小的挑战，对此应高度重视。■
步入老龄化社会之后，日本养老金体系经历了曲折的发展历程。在发展前期，第一支柱公共养老金成为公共投资和政策性金融的重要工具，对于日本经济具有较强的促进作用；到了20 世纪末，一度陷入危机，对财政和经济发展产生重大的负面影响，并促使日本养老金体系进行结构化改革。我国面临日益严重的人口老龄化压力，日本养老金体系发展经验和教训可资借鉴。
日本养老金体系发展脉络
第二次世界大战后，日本养老金体系发展脉络表现为以下三方面。
担第一支柱长期承压，造成严重财政负
1961年，日本颁布《国民年金法》，实行“全民皆年金”制度。1985 年，日本完成了公共养老金的整合，形成了包括国民年金和厚生年金等在内的第一支柱公共养老金体制。1970 年，日本开始进入老龄化国家的行列。1980 年老龄化比率达到13.5%，1985年达到15.1%。此后，随着领取养老金的人数不断增多，再加上第二和第三支柱发展滞后，第一支柱公共养老金长期承压，表现为两方面。一是财政负担较重。主要是国民年金的国库负担在增加，2004 年，日本政府提高国库对国民年金给付的负担比例，政府补助三分之一；2012 年，将国民年金国库负担比例提高到50%。二是公共养老金的给付待遇水平下降。日本持续对第一支柱进行参数式改革，降低养老金给付待遇。1986年，把厚生年金的替代率水平下调了14 个百分点，降至 69%。1999 年，将“厚生年金”和“共济年金”的给付水平减少5%，并降低待遇计算系数。2004 年改变国民年金的调整机制，即使平均工资增长，只要在职职工减少，国民年金就将下调。并确定了厚生年金的替代率由2004 年的59.3% 逐步调降至 2017 年的 50.2%。
公共投资管理模式难以持续有效
财投计划促进资本积累和公共投资。第二次世界大战结束后，日本政府通过组建财投计划来推动资本形成和经济发展。1953 年，日本建立了第一个财政投资融资计划（简称“财投计划”）。重要的资金来源是将国民年金保险和厚生年金保险汇集成养老保险基金，通过厚生省主管的国家特别会计结算，将汇集的养老保险基金存放于大藏省主管的资金运营部。这样，养老保险基金就采取财投计划、年金积立金方式开展投资。财投计划按照产业政策进行投资，由公共部门进行管理，向国家财政、地方财政、公营企业、民营企业、居民个人等进行融资与贷款。
财投计划模式的成功与失败。养老保险基金、财投计划、产业投资、基础设施投资之间形成了一条完整的发展链条。
从 1961 年到 2001年，财投计划积累的资产规模约 142 万亿日元，占 2000 年日本GDP的比重为28%。
第二次世界大战之后，日本财投计划参与经济发展大致经历了四个阶段。
第一阶段是战后复兴时期（1946 ～ 1955年）。财投计划把大量资金投向钢铁、煤炭、电力、海运等关键企业，积极扶植基础产业发展，其筹资额占民间产业固定资本筹资额的30%，为重建日本经济作出重大贡献。
第二阶段为日本经济高速成长时期（1955 ～ 1973年）。财投计划适应重化工业发展的需要，不但提供政策性贷款，而且与民间金融机构一起组成“协调融资团”，引导民间投资与国家政策目标保持一致，起到了政府引导基金和产业发展基金的作用。
第三阶段为稳定增长时期（1973 ～ 1986） 和 泡 沫 经 济 时 期（1986 ～ 1998年）。财投计划适应日本经济发展需要，逐渐将投资重点转向扩大内需方面。
第四阶段为金融改革和养老金改革时期（1998年至今）。1998年，日本启动“东京金融大爆炸”（Tokyo BigBang）的金融自由化改革方案。随后，日本分别于2001 年和 2006年对财投计划体制、养老金体制进行改革，建立了年金积立金制度、日本版 401（k）计划，推动基金化投资和全球化投资。
从上述四个阶段来看，财投计划在第一、第二两个阶段充分发挥了资本形成的重要作用。在第三个阶段，财投计划助推了以房地产市场、股票市场为代表的泡沫经济发展，在股票市场、房地产市场、基础设施领域等方面都遭受了巨大损失。截至 2000年末，财投计划总资产中的呆坏账达 78万亿日元。公共投资管理模式的失败是促使日本政府对养老金体系进行全面改革的重要原因。
转向结构化改革和市场化投资
第一，进行养老金结构化改革。2001年日本通过《企业养老金改革法》，允许企业建立确定缴费型（DC）计划和基金积累制，代替此前的DB计划和现收现付制，并且通过税收优惠政策来推动第三支柱养老金计划的发展，“日本版401（k）计划”得以建立。
日本政府对各类养老金计划实施了较为细致、严密和灵活的税收政策，鼓励国民参与。以第三支柱养老金为例，第三支柱养老金包括国民年金基金和个人账户计划（iDeCo）。2019 年，对于国民年金基金的参加者，纳税抵扣上限按参加者的年龄分为每月 6.8 万日元和 10.2 万日元两档；对于个人账户计划的参加者，纳税抵扣上限按参加者的类别细分为八档。
第二，对公共养老金推行市场化投资。2001 年日本正式建立“年金积立金”制度（GPIF，即“旧版年金积立金”），对投资体制进行重大改革，由厚生省直接委托开展市场化投资。2006 年建立“新年金积立金”（即“新版 GPIF”），作为独立的投资机构，专司市场化投资业务，同时宣布“旧版年金积立金”解散。根据 GPIF 报告，截至 2019 年 9 月底，日本社保基金即“年金积立金”资产总规模 169万亿日元。从 2001 年至 2019 年第三季度末，“年金积立金”年化平均收益率达3.23％，超出了同期日本 GDP 年均增长率约2个百分点。
启示养老金体系建设不可拖延，应尽快完善养老金发展的顶层架构
自 20 世纪 80年代开始，日本政府主要采取公共养老金参数化改革等策略，但是，“小修小补”难以应对快速老龄化的压力，由于公共养老金投资管理模式的改革迟缓，以及第二支柱和第三支柱养老金制度建设滞后，助推了“泡沫经济”和养老金支付危机，并为财政带来沉重负担。我国在“未富先老”之时，已经快速进入人口老龄化社会，需要增加紧迫感，发挥后发优势，完善顶层架构。
为此，建议将养老金发展改革的“长
期资本战略”列入“十四五规划纲要”，提升为国家发展战略；尽快成立“国务院养老金发展改革办公室”，统筹养老金发展改革工作，对我国养老金发展改革进行顶层设计；适时出台《退休收入保障法》《养老金监管法》，并且适时成立“中国养老金监管委员会”。
加强基金积累和市场化投资管理，实现第一支柱的可持续发展
在经济减速期，日本第一支柱养老金暴露出了种种弊端，包括过于倚重现收现付制公共养老金、公共养老金投资体制缺乏市场化的竞争和有效的监管等。上述问题在我国第一支柱养老金体制内不同程度地存在，可以从三方面加以改进。
第一，通过发行长期特别国债方式，进一步做实个人账户。1997 年开始的我国基本养老金个人账户制度，代表第一支柱内部的结构化改革，其改革目标在于建立激励机制和分担养老责任。个人账户可以通过资金账户和名义账户两种方式来建立，我国做实个人账户即建立资金账户的实际效果并不理想，2013 年之后开始转向名义账户，每年按照 8.31% 的利率水平进行计息，但是，经济学所谓的“艾伦条件”一旦不能超过8.31%，则付息压力由财政来承担。对此，建议发行30 年期特别国债来做实个人账户，然后构建投资组合来管理个人账户投资，当投资收益扣除特别国债利息后能够保持在一个适当的水平，则建立个人账户的改革初衷就可以实现，而且个人账户投资还具有推动资本形成、金融发展和经济发展效果。
第二，进一步提高国有资本的划转比例，由当前统一规定的 10% 逐步提高到20%，不断充实全国社保基金，坚定养老保障的信心。
第三，实现基本养老保险的中央统筹和中央集中投资，既实现基金资产的专业化和市场化管理，又可以推动我国金融市场和资本市场的发展。建议在中央层面设立类似于全国社保基金的投资管理机构，实施集中统一的基本养老保险基金投资管理。主要投资于国债市场和债券市场，
金 融市场中关于投资者适当性管理这一问题在我国的研究起步较晚，2008 年国际金融危机后才逐渐被金融监管部门和资产管理机构重视，并应用到实践之中。其中美国金融市场监管规则关于投资者适当性的管理相对成熟，具有一定的借鉴价值。
美国投资者适当性管理制度的内容
美国投资者适当性监管规则Rule2111 中，包括了两条基本规则和五条补充规则。
基本规则一，全面和充分地了解客户并向其推荐适当的产品。资产管理机构或从业人员应能够证明其推荐的投资产品与客户的风险承受能力相适应，这需要资产管理机构或从业人员在实施产品推荐前，充分且全面地做好对客户所具备的专业金融知识、投资能力、风险容忍度、财务状况等方面要素的了解。
基本规则二，针对机构客户、资产管理机构或从业人员实施投资产品推荐的前提基于两点：一是机构客户具备一定风险评估与管理能力，能够在一定程度上识别投资风险；二是机构客户的投资分析是其独立作出的。
补充规定表现在以下几个方面。第一条，体现在总则之中的补充条款，该条款所要明确的是在交易中要更加注重公平与正义。在交易中资产管理机构要坚持公平正义原则，还要对自身进行严格要求，努力向行业中的最高标准看齐，致力于专业交易服务水平的提升。第二条,免责声明的补充条款。该条款是指资产管理机构和从业人员必须按照适当性规则进行展业，所有排斥适当性规则中所规定的责任的免责声明都是没有法律效果的。当发生争议时，该免责声明无效。第三条,推荐策略的补充条款。本条规则是关于资产管理机构或从业人员在向客户推荐投资策略时，需要充分考虑投资策略的适当性，同时需要最大限度地使用客户能够明白的参数或指标作为依据论证推荐投资策略的有效性。第四条，消费者的投资组合补充条款。在进行金融投资之前，资产管理机构或从业人员所作出的投资推荐必须有其依据，并且确保投资产品本身是合理且合规的金融产品，以及是符合投资者自身特点和情况的金融产品。第五条, 适当性义务要素补充条款。一般而言，客户适当性由以下三个方面组成：一是合理根据的适当性，也就是“了解证券”规则，即资产管理机构或从业人员必须要对推荐的证券有所了解，并确保其依照投资产品的特性所作出的投资建议一定可以适合某类投资者。二是特定客户适当性，也就是所谓的“了解客户”规则。该规则中对资产管理机构或从业人员的要求是对其所面对的客户进行了解，并在此基础上对应 Rule2111(a) 里要求的评估投资者个人综合状况来为投资者量身订制投资规划。三是数量适当性。数量适当性实际上是对资产管理机构或从业人员的一种从业限制。在数量适当性规则的控制下，从业人员被禁止使用投资者的个人投资账
户进行不适宜的多次交易。
关于掌握客户信息方面的主要监管规则
“了解你的客户”规则主要体现在Rule2090 中。该规则将投资者置于交易中的重要地位，并提高了对资产管理机构的要求。在这一规则中规定资产管理机构在开立和维护客户时都应尽其最大努力知悉和记录客户信息的关键事实。
Rule2111 相比 Rule2090，内容发生了一定变化，特别是在被约束的主体方面，Rule2111 中，投资者适当性管理的主体是资产管理机构，而后者在资产管理机构的基础上增加了从业人员。这一调整使从业人员的地位有了根本性的变化，相应地对其工作内容与质量也有了更高的要求。
关于合格投资者的界定
合格投资者是指符合要求、能够参与金融市场投资的投资者，一般而言包含以下两类。
一是合格个人投资者，其中又包括了具有内部特殊关系的个人和经济基础较好的自然人。在区分上述两类合格个人投资者时，监管法规要求资产管理机构采用问卷调查、在不触犯隐私的基础上进行信息采集、书面反馈材料等手段核查投资者的基本情况，以便对其进行归类。对于具有特殊关系的个人投资者，资产管理机构需要在提供金融服务前，双方签署关于投资信息获知等方面的法律文件，而对于经济基础相对较好的个人投资者，资产管理机构中专门服务大客户的团队会负责跟进。
二是合格机构投资者，主要包括金融机构和产业资金等，其中证券公司在美国 1933年颁布的《证券法》中可以取得部分豁免权，在进行证券的发售活动时，在特定情况下就无须在证券交易委员会对其所发售的证券进行登记。这种特殊情况是，如果证券发行机构向合格投资者发售证券、不作任何公开推广或宣传且发行总额不超过 500万美元那么就无需登记。对于资产管理机构而言，这种豁免有较大的现实意义，可以使其不用再依照十分繁杂的手续进行监管登记，从而大大提高了运营效率，降低了运营的成本，提高了市场竞争能力。
对于资本市场高度发达的美国而言，引入外来的证券公司进入美国市场对其经济发展十分重要。但因美国监管政策中对证券发行有各种各样的限制，使得大量外国公司进入美国市场的意愿都不强烈。这对美国资本市场造成了很大的冲击，使其意识到必须对相关法规进行修改。直到20 世纪 90年代初期，美国设立了“144A规则”。该规则是指在私募市场中机构进行证券销售的规则。美国设立该规则主要就是为了吸引外国企业在美国资本市场发行证券，提高美国国内私募证券市场的流动性和有效性。该规则简化了非美国公司在美国境内筹资的程序,降低了其成本，已经成为非美国公司进入美国资本市场的主要途径。
关于产品适配程度的主要监管规则
美国金融监管政策规定，金融资产管理机构负有对发行的金融产品进行全面检验的义务。同时，在《投资者风险通知书》中也规定了其必须充分地了解发行的金融产品情况。上述规定的内容十分广泛且深入，主要包括以下几个方面:金融产品在金融市场中的流动性状况；金融产品在充分穿透的原则下，持有基础资产的情况；基础资产中债务工具发行人的信用等级情况；金融产品的风险管理措施，以及金融产品的增信措施是否确凿或抵质押资产的价值。
在充分做好对发行金融产品情况了解的同时，监管文件中还明确要求金融资产管理机构必须依照相应的流程对发行产品进行检验，检验主要是对金融产品进行适当性分析。从目的上说，此分析可确保资产管理机构对投资者推荐的金融产品是与其相匹配的。具体方式是把金融产品与市场上相似的产品进行比较，并从金融产品的波动性和收益性等方面进行检验评价。
关于投资者救济措施的主要监管规则
一般而言，并不是所有不规范地执行适当性管理规则的情况，投资者就一定能向法院提起民事诉讼并获得赔偿。在这种情形下，许多人更愿意经由仲裁手段来解决关于适当性义务的相关问题。在美国多年的司法实践中，对于投资者适当性规则能否直接在民事诉讼中作为赔偿依据并没有形成共识，在实践中仍然有十分激烈的讨论。在某一具体案件中，仅凭借资产管理机构不规范履行适当性管理义务作为诉讼事由提起民事诉讼要求赔偿的，法院不都持支持态度，除非法院认定资产管理机构在交易中所实施的行为涉嫌欺诈，或者是交易行为明显违反了有关规定。但是，上述情况的认定过程十分严格，要求投资者在诉讼过程中能够提供较为充分的证据，而这种证据投资者往往很难掌握。因此，投资者获得赔偿的手段一般是寻求金融监管部门的调解或仲裁。
1990 年以后，美国资产管理机构和投资者开始更加倾向于利用另一种仲裁模式来解决在交易过程中发生的纠纷，即通过证券自律监管机构的专门仲裁机制。证券自律监管机构的专门仲裁机制之所以能在较短时间内快速发展和得以应用，原因是相比其他仲裁机构而言其更加专业。
当前，在金融市场中，人们越来越偏向经由调解和仲裁对投资者适当性义务问题产生的相关矛盾进行解决。这种趋向的产生主要是由于调解和仲裁的纠纷解决机制可以让投资者更加快捷、方便地获得救济；与此同时也降低了证券行业的从业风险，让证券行业的从业者可以不用再担心会遭遇到巨额的侵权赔偿问题。■
自
《刑法》1997年正式设立“洗钱罪”以来，司法实践中以“洗钱罪”判决的案件始终屈指可数。本文通过分析涉嫌洗钱犯罪的公开裁判文书，分析当前判决“洗钱罪”的难点，并提出对策建议。
我国洗钱罪判决的基本情况与特点
根据人民法院系统数据梳理，我国洗钱罪判决呈现如下突出特点。
第一，“洗钱罪”判决数量畸低。尽管洗钱罪判决近年来呈增长态势，但绝对数量极低。2013 ～ 2018 年，我国以《刑法》第 191条“洗钱罪”判决的案件合计仅 128起。相比同期各级法院审结一审刑事案件 668.7 万起，“洗钱罪”判决仅占 0.002%，法院每判决 5 万起案件才有1起“洗钱罪”。第二，即使加上以《刑法》第 312 条、第 349条判决的案件，广义洗钱罪判决数量仍然很低。除了第191条“洗钱罪”外，《刑法》第312条“掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪”和第349条“窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪”，也共同构成对洗钱犯罪进行刑事打击的法律基础，一般被视为“广义洗钱罪”。2013 ～ 2018年，以《刑法》广义洗钱罪判决的案件合计 41155 起，仅为同期各级法院审结一审刑事案件数量的0.62%。
洗钱罪判决情况反映了我国打击洗钱犯罪司法实践的现状，三个方面反差明显。一是洗钱罪判决数量与洗钱上游犯罪数量形成巨大反差。对大多数犯罪来说，只要犯罪行为发生，就会涉及掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的洗钱行为。但从结果上看，我国洗钱罪判决数量显著低于庞大的上游犯罪判决数量。以洗钱高发的非法
集资、传销、贪腐、涉毒、涉税、走私六个重点领域为例，2013 ～ 2016 年相关上游犯罪共判决 637487 起，广义洗钱罪共判决 1664 起，占比仅 0.26%。二是洗钱罪判决数量与反洗钱监管、监测、侦办等上游工作成效形成反差。以地下钱庄为例，2018 年各级人民银行共接收金融机构提交的涉嫌地下钱庄重点可疑交易报告2675 份，向公安机关移送线索 975 起；公安机关破获重大地下钱庄案440 余起；而同期以“洗钱罪”判决的地下钱庄案件仅 1起。洗钱犯罪的预防打击是一套完整的工作体系，涉及立法、监管、执法、司法等多个方面，“洗钱罪”判决位于这套体系链条的最终端，具有标杆意义，如果判决数量过低，整体预防打击的成效将难以得到全面呈现。三是洗钱罪判决数量与外界感受容易形成反差。近年来我国对于腐败、非法集资、电信网络诈骗、网络传销等违法犯罪活动不断加大打击力度，但过低的洗钱罪判决数量易让非专业人士产生疑惑，认为与这些犯罪伴生的洗钱行为未得到应有的法律惩处。同时，我国洗钱罪判决情况也与人口规模、经济总量等指标不匹配，容易在国际比较或国际评估中遭人质疑。
简言之，我国洗钱罪判决数量低，特别是国际标准认可的真正洗钱罪——《刑法》第 191条“洗钱罪”判决数量畸低，容易让外界质疑中国对洗钱犯罪的预防和打击力度，以及执法、司法和监管部门反洗钱工作的有效性。
“洗钱罪”判决的难点
对截至 2017 年底中国裁判文书网上
公开的 74个洗钱案例裁判文书进行研究分析，可以发现当前制约《刑法》第191条“洗钱罪”判决的几项重要因素。
洗钱上游犯罪规定范围过窄。《刑法》规定，毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪七类犯罪是“洗钱罪”的上游犯罪。从司法实践看，赌博、逃税等贪利性犯罪及违法收益较大的犯罪大多存在洗钱行为，然而由于这些犯罪不在上述“洗钱罪”上游犯罪之列，无法对其衍生的洗钱行为以“洗钱罪”来追究相应的刑事责任。
构成“洗钱罪”的主体必须是事后“协助”犯，“自洗钱”等行为不能以“洗钱罪”定罪。从“洗钱罪”的定义和司法实践案例看，“洗钱罪”的主体只能是提供资金账户或通过其他不同的方式协助上游犯罪主体掩饰、隐瞒资金来源和性质的帮凶，而且是在实施上游犯罪后才约定协助的帮凶。若在实施犯罪前便做好资金转移等协助约定，不能认定为“洗钱罪”的主体，只能认定为上游犯罪的主体。换言之， “洗钱罪”的主体只能是事后协助上游犯罪主体“洗钱”的帮凶。如果犯罪分子实施上游犯罪后自己“洗钱”，按照我国目前的刑法理论与司法实践，“洗钱”行为作为上游犯罪行为的自然延伸，被上游犯罪行为“吸收”，不具备独立的犯罪构成。因此，犯罪分子往往以上游犯罪定罪，而是否“洗钱”只是作为量刑考虑的情节，客观上导致上游犯罪主体的洗钱行为即“自洗钱”行为，在我国刑法理论与实践中不构成“洗钱罪”。如犯罪分子自己清洗本人贪污贿赂犯罪所得的洗钱行为，会以贪污贿赂罪名定罪，而不会对洗钱行为
单独定罪。大量“自洗钱”行为无法以独立“洗钱罪”名义定罪，是造成“洗钱罪”定罪数量低的主要原因，也是造成外界普遍感知与实际定罪数量差异的一个重要原因。
构成“洗钱罪”的主观要件必须是“明知”。从立法规定看，“明知”是构成“洗钱罪”的主观要件，必不可少。如果犯罪分子仅有清洗“黑钱”的行为，但缺乏对违法行为的认识，没有犯罪的主观故意，不知道“黑钱”的真实来源，或是不知道“黑钱”来源于“洗钱罪”的七类上游犯罪，仍然不能认定为“洗钱罪”，这导致很多洗钱行为实施者逃脱了“洗钱罪”的制裁。在司法实践中要确认犯罪嫌疑人“明知”，除了上游犯罪为公职人员贪污贿赂犯罪、上下游犯罪人为近亲属或存在其他密切关系等极少数情形外，难度很大。“明知”是嫌疑人实施洗钱时的思想状态，侦查司法机关调查起诉的是数月甚至数年前的犯罪活动，在嫌疑人并未参与上游犯罪的情况下，要证明其实施洗钱行为时的思想状态十分困难。实践中，侦查司法机关主要依靠嫌疑人或证人的口供证明，但这种直接证据很难获得，也很不稳定。以地下钱庄洗钱案件为例，虽然按照刑法理论，地下钱庄经营者的洗钱行为可以单独构成“洗钱罪”，但在司法实践中相关判决非常少，主要原因就是大多数地下钱庄经营者对客户资金的来源和性质确实不知或有意避免知道，即使其事实上知道，侦查司法机关也很难获取相关证据，往往只能以错判风险较小的“非法经营罪”定罪。
虽然最高人民法院于 2009 年发布了《关于审理洗钱等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，进一步明确了“明知”“以其他方法掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质”的认定情形等，但从司法实践来看，效果并不理想，“明知”标准过高的问题仍然没有实质性解决。
在案件侦办过程中“重上游犯罪、轻洗钱犯罪”。侦办人员在侦办“洗钱罪”时，往往将洗钱案件的线索作为查处其上游犯罪的线索，而极少将洗钱案作为独立
案件看待，这亦是近年来洗钱行为多发但“洗钱罪”定罪率低的原因之一。
对策建议
完善立法，解决制约“洗钱罪”判决的法律障碍。一是扩大“洗钱罪”上游犯罪的范围。联合国有关公约及反洗钱国际标准要求，“各国应当将洗钱罪适用于所有的严重犯罪，以包括最为广泛的上游犯罪”。建议借鉴国际通行做法，进一步扩大上游犯罪范围，将《刑法》规定的所有严重犯罪列为“洗钱罪”上游犯罪。二是解决上游犯罪主体“自洗钱”定罪问题。解决该问题有两条路径。路径一是按照国际标准和他国立法发展经验，直接将“自洗钱”行为单独入罪，这方面可以借鉴美国甚至是德国、意大利等大陆法系国家立法发展经验。路径二是根据国际标准，允许各国在基本法律原则有另行规定的前提下，不将“自洗钱”入罪。换言之，国际标准允许“自洗钱”不单独入罪，但该国必须在基本法律原则中明确规定这一例外。因此，如果《刑法》仍然要坚持“自洗钱”吸收上游犯罪的理论与实践，就必须至少在《刑法》中就该例外作出明确规定。两条路径相比较，考虑到对洗钱犯罪行为单独加重惩处已成为国际潮流趋势，并且确能针对性地解决我国当前对洗钱犯罪打击问题，我们建议采取路径一，在修订《刑法》时，将上游犯罪主体纳入“洗钱罪”主体范畴。三是以问题为导向降低“明知”的认定标准。国际标准关于洗钱行为的认定要件是“知道”（knowing或 with knowledge of），而且可以“根第 312 条第 349 条
广义洗钱罪数量
据客观事实推断出来”（inferred from objective factual circumstances）。相比而言，我国《刑法》目前规定的“明知”要求过高。建议在修订《刑法》时，将现有“明知”要求规定为“知道或应当知道”，加大对相关犯罪行为的打击。四是与国际标准接轨，优化洗钱罪法条设置。我国以《刑法》第 312 条、第 349条判决的案件，除了洗钱犯罪外还包含相当数量的窝赃犯罪，与严格意义上的“洗钱罪”有所区别，因此我国目前广义洗钱罪的判决数据在国际评估中容易受到质疑。为区分洗钱罪与其他犯罪，更有效地开展洗钱类型分析和案件侦查、起诉、审判等工作，建议修订《刑法》涉及洗钱犯罪的三个罪名，将上游犯罪范围扩大后的第191 条修改为符合国际标准的“洗钱罪”，将第312 条、第 349条修改为传统的“窝赃罪”。
加强司法解释和部门合作，推进“洗钱罪”判决的司法实践。一是在《刑法》修订完成之前，出台相关司法解释，明确在审办相关案件时，需要将“自洗钱”行为作为上游犯罪定罪的加重量刑情节进行考虑；同时调整原有司法解释相关表述，进一步细化“明知”的认定标准，明确证明洗钱罪所要求的目的和认知要件通过客观实际情况推断的具体情形。二是侦查、起诉、审判等多部门在打击上游犯罪过程中，要完善统计口径和标准，按照国际标准要求建立相关工作机制，将对洗钱行为的打击处理剥离出来，专门归纳整理，以更好地反映我国打击洗钱犯罪取得的成绩，并总结推广司法打击洗钱犯罪的经验。三是强化人民银行与公安机关、检察院、法院的协作机制，通过开展联合反洗钱宣传、打击洗钱犯罪专题培训和案情会商研讨，增强基层司法机关对“洗钱罪”的认识，推动更多相关案件以“洗钱罪”定罪判决。■
为
了推动经济高质量发展，党的十九届四中全会提出，要“坚持以供给侧结构性改革为主线，加快建设现代化经济体系”，在金融领域要“健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系”。扶贫金融是普惠金融体系的重要组成部分，同样需要在供给侧结构性改革上用力。但是，要实现金融扶贫供给侧结构性改革，实现金融扶贫的高质量发展，必须制定扶贫金融治理体系和治理能力现代化亟须的制度，解决扶贫金融治理能力现代化的问题。
当前扶贫金融市场的基本构成
扶贫金融尽管以扶贫为目标，但仍不失其融资交易的本质，是金融市场的一部分，由金融服务供需双方及其交易行为构成了扶贫金融市场。根据扶贫对象与服务产品和方式的不同，扶贫金融市场大致可以划分为三个层次和一个跨层级的辅助市场。
小额信贷市场
小额信贷主要在个体层面开展，即为借款人开展生产创收活动或解决医疗、教育等生活困难提供信贷服务。服务主体主要是农村中小金融机构、农业银行、邮政储蓄银行、保险公司、公益性小额信贷机构和农民资金互助组织等。
根据服务对象的不同，目前扶贫小额信贷可分为两类：一是针对建档立卡贫困户的精准扶贫小额信贷，贷款额度为5 万元以下，免抵押、免担保，贷款期限为3年以内，利率为基准利率，财政扶贫资金贴息，县财政设立风险补偿金分担风险；二是针对非贫困农户和农村小微企业的
小额信贷，由信贷服务机构自行开发设计，本着商业化原则运营。
产业扶贫贷款与资本市场
产业扶贫贷款和资本市场主要服务于贫困地区的产业发展，即为能够带动贫困地区经济发展或贫困户就业、增加收入的企业以及较大规模的新型农业经营主体提供信贷、上市、发行债券和开展期货业务以及融资担保等服务。金融服务供给主体主要有农业银行、邮储银行、国家开发银行和农业发展银行以及农村中小金融机构等。此外，金融服务主体还有资本市场（含股票市场、债券市场和期货市场）。
贫困地区基础设施和公共服务建设项目融资
融资主要用于贫困地区道路、医疗卫生、教育、饮水、电力、通信、人居环境的改善和移民扶贫搬迁等方面。服务主体主要是国家开发银行、农业发展银行和大型商业银行。融资方式主要是长期贷款和发行债券等。
保险市场
保险服务贯穿了上述金融扶贫的三个层面，形成了功能作用协同配合的保险扶贫体系，包括以农业保险、大病保险为代表的保险扶贫保障体系，以小额贷款保证保险、农业保险保单质押为代表的保险扶贫增信体系，以保险资金支农融资和直接投资为代表的保险扶贫投资体系。
当前扶贫金融市场存在的主要问题及其原因
首先是结构失衡问题。我国扶贫金融市场的主要矛盾不是金融供给者数量不足，而是结构不合理，缺少能够直接为贫困户服务的金融组织。
一是金融机构扶贫内生动力不足。商业性、开发性和政策性金融机构尽管具有资金优势，但面对农村金融信息不对称、风险高、成本高的现状，依据传统信贷作业模式、管理方式以及标准化产品，存在成本与收益不匹配的问题，缺乏足够的内生动力。脱贫攻坚时期，在各种政策的强力推动下，这三种金融机构增加了扶贫金融资源投入。但是，脱贫攻坚任务完成之后，如果没有一如既往的政策推动，这三类金融机构的扶贫行动难以持续。
金融机构缺乏内生动力也导致其服务偏离政策目标。2017 年五部委联合印发了《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》，要求“坚持户借户还，切实防范冒名借款、违规用款等问题”，“坚持贫困户自愿和贫困户参与两项基本原则，使贫困户融入产业发展并长期受益”，即不允许“户贷企用”这种做法。但是，现实中仍然存在不少变相的“户贷企用”。例如，以贫困户的名义成立合作社，再以社员的名义贷款，集中贷款给龙头企业使用，由龙头企业建设规模化种植养殖场，名义上种植养殖场归合作社所有，由龙头企业租用，以向合作社交纳租金的形式向贫困户社员分配红利。凡此种种。这种方法虽然能够解决缺乏劳动能力的贫困户的收入增长问题，完成脱贫攻坚任务，但是并没有解决广大贫困户融入产业发展并长期受益的问题。这背后的原因仍然是金融机构在向贫困户提供金融服务时的成本与收益不匹配的问题。
二是缺少真正的农民合作金融组织。充分挖掘和利用农村内部金融资源是改善农村金融服务状况的根本和长远之计。
农民自己的合作金融组织具有地缘、血缘和业缘优势，能够克服农村社区外部金融机构面临的信息不对称、成本高、风险大的难题，是调动农村内部金融资源的有效组织形式。但是，截至2019 年 11 月底，全国有金融牌照的农村资金互助社只有46 家，而民间自发组建的两三万家资金互助组织却没有明确的监管制度予以规范，处于监管缺失的状态，资金规模小、管理水平低，而且鱼龙混杂，良莠不齐，不时发生非法集资事件，严重影响了农民合作金融的健康发展。
三是公益性小额信贷机构长期得不到金融牌照。我国的小额信贷起源于20 世纪 90年代公益性小额信贷机构的扶贫行动。我国公益性小额信贷机构最多时曾达近300家。这些机构长期扎根于贫困地区，以中低收入农户为服务对象，具有组织、信息和技术等优势，取得了良好的扶贫效果。例如，截至 2019 年 12 月 8日，全国最大的扶贫小额信贷机构“中和农信资产管理公司”（以下简称“中和农信”）在全国 20个省区建有 332家分支机构，服务有效客户 43.35 万户，贷款余额 10.99亿元，户均 2.54万元，贷款不良率约为1%。另一家扶贫小额信贷机构“重庆市开州区民丰互助合作会”（以下简称“重庆民丰”）在开州区515个村社设有分支机构、为近23万农户提供小额信贷服务，覆盖市级贫困村84个、贫困户 17596 户，分别占全区市级贫困村及贫困户总数的62.2% 和51.6%。截至 2019 年 12 月6日，重庆民丰的贷款余额38846 万元，有效客户 6949 户，户均 5.59 万元，不良率为0.97%。重庆民丰已经成为开州区重要的扶贫力量。早在 2014 年底，重庆民丰的农户贷款余额比全县11家银行机构的全部农户贷款余额总和还要高出3800 万元。
但是，这些公益性小额信贷机构长期得不到金融牌照，在融资、人力资源开发、社会认同、业务拓展等多方面都遇到困难，至今能够继续开展业务的不过几十家。尽管中和农信和重庆民丰等公益性小额信贷机构都取得了显著的扶贫成效，但是没有金融机构的身份已经成为它们进一步发展的严重障碍。
其次是主要依靠财政推动。由于扶贫金融市场的结构性失衡，导致不得不依靠财政补贴来推动金融机构开展扶贫行动。尽管财政补贴发挥了积极效果，但是，在财政收入增速下降和贫困地区财力匮乏的大背景下，长期补贴困难重重，而且不利于贫困地区形成良性的金融生态。一是特惠金融缺乏可持续性。财政贴息的扶贫小额信贷是特惠金融，在脱贫攻坚时期取得了一定成果，但弊端明显，主要表现为效率低、信贷质量低、道德风险较高，易产生穷人“等、靠、要”、富人抢占资源、资金渗漏、市场扭曲和寻租腐败等问题，而且容易引起享受不到优惠政策的、处于贫困边缘的其他农户的不满，不利于贫困户和非贫困户群体自我发展意识和能力的提高。二是政府变相兜底的潜在危害大。设立担保基金或风险补偿金可以在一定程度上分担扶贫贷款风险，起到鼓励金融机构开展扶贫的作用。但是，有的地方政府所承诺的风险补偿程度无限扩大为全部贷款余额，变成了政府财政兜底。这种做法不仅不符合“地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”的相关法律规定，在实践中也是行不通的。更为严重的后果可能是产生大规模的道德风险，即借款户知道贷款有政府兜底，可能将贷款视为“救济款”，从而影响还款意愿，导致本来不想借款的也可能申请借款。这种风险不但无助于实现金融扶贫的目的，而且对于当地信用环境的破坏程度将是巨大而长远的，从而影响当地农村经济和金融的长期健康发展。
扶贫金融市场改革的主要思路
金融扶贫体制机制改革应以党的十九届四中全会决定和 2019 年底中央经济工作会议精神为指引，推进扶贫金融市场的供给侧结构性改革，推动农村金融治理能力的现代化，提高扶贫金融体系的质量和效率，增加扶贫金融的有效供给，提高扶贫质量，增强贫困地区和贫困户自我发展的能力和内在动力。
调结构，补齐市场短板
扶贫金融三个层次的市场都非常重要，各有功用。但是，能够让贫困户直接受益并感受到获得感和幸福感的是小额信贷服务。所以，加强小额信贷服务供给是改革扶贫金融市场的首要任务。而在小额信贷市场上，大型商业性金融机构不具有比较优势，因此，需要增加和加强适合小额信贷市场特点的服务供给主体。其中，支持农民资金互助组织和公益性小额信贷机构规范发展应该成为重点，补齐市场短板。
其次，需要建立大小金融机构的资金批发协作机制。大银行可以将资金优势与小机构的信息和风控等优势结合，建立向农村中小金融机构、公益性小额信贷机构批发贷款的制度。在监管政策上，依照穿透式监管的原则，将批发贷款形成的扶贫贷款计入大银行完成的任务。
立新规，完善治理体系
党的十九届四中全会提出要加快形成完备的法律规范体系，加强重要领域立法。这是我国治理能力现代化的重要任务之一。同样，与金融扶贫密切相关的法律亦亟待设立和完善，推进金融扶贫治理能力的现代化。首先，应尽快出台“非存款类放贷组织条例”，将中和农信这样的公益性小额信贷机构纳入其中，可以作为小额贷款公司，赋予其合法的放贷资格。其次，应制订新型农村合作金融组织法律。目前农信社已全面商业化，应让出“合作金融”这几个字，给真正的农村合作金融组织以发展的制度空间。一是制订农民资金互助组织的法律规范，制止农民资金互助组织的“野蛮生长”，引导其规范、健康发展。四川省仪陇县在农民互助资金发展中，建立了作为行业监管与服务中介组织“民富中心”，初步建立起“政府委托 + 行业监管”的监管体制，取得了良好效果，值得总结推广。二是允许采用社团组织形式的公益性小额信贷机构转制
新 冠肺炎疫情暴发及其对社会经济所造成的严重影响，无疑对我国的金融政策、金融服务提出了新的挑战、新的要求。如何不负使命，担当重任，创新政策，强化服务，疏通血脉，为经济肌体引来更多金融活水，助力疫情防控，支持企业复工复产复市，激发经济活力，促进社会经济快速恢复发展，就成了摆在金融业面前的重大课题。
面对疫情的严峻考验，金融业准确把握力度、重点和节奏，所出台的一系列举措覆盖面广、针对性强、成效明显、特点突出，突显了金融业在现代经济社会发展中独一无二的地位和作用，对打赢疫情防控攻坚战、进一步推动金融业健康高效发展等都具有深远的意义和影响。同时，疫情中表现出来的问题也再次提醒我们，加快构建完善金融业应对重大突发事件的体制机制至关重要。
建立健全突发公共卫生事件的金融应急管理机制
在应对重大突发事件的体制机制建设上，我国已经做了大量有益的探索，应急管理工作应对的范围也不断扩展，涵盖了从自然灾害到事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等诸多方面，建立了综合性的应急管理体制。早在2005 年，人民银行就出台了《中国人民银行突发事件应急预案管理办法》，各大金融机构也相继制定了突发事件应急管理办法。不过，这些管理办法大多是针对金融系统内突发事件，对公共卫生事件的关注较少。在实际运行中，也存在着应急预案更新不及时、应急协调机制不健全和保障机制不配套等问题。这些问题的存在，原因是多方面的。一是缘于金融业的发展特性，金融业务发展创新更迭较快，应急管理往往难以
跟上形势的变化。二是应急管理宣传、培训和演练不够，金融从业人员在应对突发事件时准备不足。此次疫情的发生，让我们认识到饥荒、瘟疫和战争这三大威胁人类生存的问题并未离我们远去，2003 的SARS、2009 年美国的 H1N1、2014 年非洲的埃博拉和 2020 年的新冠肺炎疫情等，接连出现的突发公共卫生事件无不考验着国家治理的能力和社会的应对能力。金融业作为现代经济的枢纽和核心，应以此次疫情应对为契机，进一步建立健全包括突发公共卫生事件在内的各类重大突发事件金融应急管理体制机制，包括完善应急预案管理体系，专门设立公共卫生事件应急预案，并针对事件的性质、特点和可能造成的社会危害，有针对性地不断完善突发事件应急预案，规范应急管理工作程序，提高防范意识和处置能力；完善组织管理体系，建立一支业务精干、灵敏高
效的应急管理队伍，风险事件发生时能够在第一时间成立应急管理工作组，上下联动，内外协作，提高快速响应和处置能力；畅通信息发布渠道，避免应急管理过程中信息偏误引发次生灾害；等等。
建立健全突发公共卫生的保险保障机制
突发公共卫生事件具有不确定性，往往横跨数月、数年甚至更长，每一次灾害对国民经济造成的损失都非常大。与自然灾害不同，公共卫生事件一旦发生，波及面广，对经济社会的伤害大，修复需要时间长，因此在基本医疗保险的基础上建立相应的公共卫生保险保障机制就显得尤为重要。一方面，从政府的角度看，应建立科学的准备金机制，为今后可能发生的公共卫生事件积累储备金，使受到波及的人群能够得到及时的救治救助，社会经济秩序能够得到及时修复，困难群众的生活能够得到有效保障；另一方面，要发挥市场在资源配置中的决定作用，从保险业的角度完善保险产品的供给，将各类新型传染性疾病风险纳入“可保风险”范畴，包括在健康保险产品中纳入各类传染病，有效化解家庭因公共卫生事件的重大疾病产生的负面影响；将企业停产、家庭断收的风险补偿作为保险重点，建立相应的保险体系和服务规范，分担因突发公共卫生事件造成的社会经济损失。此外，要提高企业和居民的公共风险防范意识，强化对公共卫生事件管理进行宣传和知识普及，强化应急管理知识与认知，减少感染风险，降低公共卫生事件危害。要通过有效的防护来降低公共卫生事件发生的概率，倡导健康生活理念，引领全民健康生活方式，共建文明和谐的美好家园。
健全和强化金融基础设施，进一步提升金融业抗风险能力
金融基础设施是指为各类金融活动提供基础性公共服务的系统及制度安排，在金融市场运行中居于重要地位，维护着金融市场发行、交易、清算、结算等业务的正常运转，是金融业稳健高效运行的基础性保障，对整个国民经济的健康发展发挥着巨大的支撑和辐射作用。经过多年努力，我国逐步建成了支撑货币、证券、基金、期货、外汇等金融交易活动的基础设施体系。2020 年 3 月 5 日，人民银行等六部门联合印发的《统筹监管金融基础设施工作方案》，进一步强化了对我国金融基础设施的统筹监管和规划建设。今后，应加大力度优化完善金融基础设施应急预案，科学谋划金融基础设施布局，不断提升金融业抗风险能力，保障金融基础设施安全、稳定运行，维护经济金融健康发展。
创新完善金融服务，推进“非接触式金融”高效发展
“非接触式金融”是基于互联网、手机应用程序、客户服务电话等载体的金融服务模式。疫情期间，“非接触式金融”服务依其物理隔离特性而在金融服务中大放异彩，对维护社会经济和生产生活的正常运转发挥着极为突出的作用。疫情过后，金融业应以此为契机，进一步完善金融服务，积极拓展线上业务，强化网络金融、手机金融、小程序金融等电子渠道服务管理和保障，优化和丰富非接触式金融服务的渠道和场景，重塑发展模式，多措并举加快推进我国金融业高质量发展。一是加快银行等金融机构在线服务基础设施建设，深化区块链、物联网以及AR等技术应用，完善网络终端功能，布局在客户体验、运营支付、风险防控、场景金融、开放银行等领域的创新性应用，提高其安全性与稳定性。二是提升金融业内部远程协同能力，加强业务衔接，保障业务流程高效顺畅。三是强化客户培训，提高客户对新模式新服务的接受度。四是加大创新力度，拓展在线服务领域，推动业务模式创新。鼓励金融机构基于征信系统有序拓展在支付结算、产品服务、信贷供给及远程支持等方面的无接触服务，在线完成资金汇划结算、金融产品营销、小微企业信贷以及远程金融支持。五是构建智能化的风险管理系统，着力提高金融信息服务水平，加强金融服务流程控制，有效防控金融风险。
提升金融从业人员应急能力，警惕舆论风险
建立对金融从业者公共卫生知识的普及、培训、应急管理与演练长效机制。一是增强应急管理培训，提升金融从业者的应急能力和水平。突发公共卫生事件发生后，对金融业的经营模式和服务水平提出了更高的要求，金融从业者在提供金融服务的过程中应发挥专业优势，妥善处理相关业务。二是不断完善相关预案，强化应急预案模拟演练，提高工作人员应对危机的实战能力。三是提高协作意识，建立地方政府、金融监管部门、金融机构协调联动的应急管理联合机制。四是做好宣传普及，积极解读政策，防范舆论风险，做好舆论引导与疏解。■
金 融信息服务是一个特定概念，是指向从事金融分析、金融交易、金融决策或者其他金融活动的用户提供可能影响金融市场的信息、数据的服务。金融信息服务产品涵盖财经资讯、金融数据、分析报告、交易模型等多种形式，对金融用户分析市场动态、预测市场前景、控制市场风险等起着重要作用。随着我国金融业对外开放进程的推进和资本市场规模的扩大，国内金融用户对金融信息的需求大幅增长。作为助推国内金融市场发展的重要力量，金融信息服务行业也进入了快速发展期。
目前，国内金融用户使用的金融信息服务产品主要来自彭博、路孚特等国际知名金融信息服务商，以及万得资讯、同花顺等为代表的国内金融信息服务企业。金融信息服务提供商将从证券交易所等各类金融信息来源机构获取的资讯、数据等基础信息进行加工整合，开发成各种金融信息服务产品，提供给金融市场用户，包括机构和个人投资者等，帮助用户方便快捷地作出投资决策，提高金融市场交易效率。与此同时，国内金融信息服务行业也面临内容把关不严、安全存在隐患以及发展相对滞后等一些突出问题与挑战。加强金融信息服务行业监管，推动行业健康有序发展，对稳定我国金融市场、维护国家经济社会安全具有重要意义。
国内金融信息服务行业发展现状
国内金融信息服务行业近年来发展迅速，出现了如万得资讯、同花顺、“雪球”等一批有影响力的金融信息服务企业，依托本土金融资源优势、语言优势及价格优势，在国内市场取得一定份额。但国内金融信息服务机构由于起步晚、规模小、经验少，与一些行业领先的国际金融信息服务巨头相比，依然存在诸多不足。
首先，行业领先的金融信息服务机构凭借其挖掘信息的广度和深度、在债券和外汇交易市场报价的权威性和实效性以及强大的交易平台服务，在金融信息服务市场占据绝对优势地位。相比之下，由于技术水平有限，国内机构提供服务的专业性明显不足，数据分析能力和交易功能不强等弱点比较突出。
其次，受限于海外金融数据覆盖率低、中文界面语言劣势等，国内信息服务终端用户以本地金融用户为主，国际化服务水平普遍较低，平台跨国交易能力不足，国际影响力有限。
最后，国际大型金融信息服务机构为用户提供全方位的信息整合方案，不仅包括专业财经新闻资讯，还提供多媒体在线数据库、在线金融交易平台、风险管理系统等多元化产品和服务。国内金融信息服务机构更多的是单一功能金融信息提供商，业务范围较局限，多元化服务水平较低，综合服务能力有待加强。
国内金融信息服务行业面临的突出问题
内容把关不严是多数金融信息服务机构的“通病”。金融信息引导市场交易和金融舆论，能够影响资本流向、投资者信心和经济决策。一旦出现误导性信息，容易引发金融市场波动，对宏观经济造成冲击。一是散布不实金融信息。部分金融信息服务机构存在散布虚假或敏感市场信息、炒作金融市场风险等行为，扰乱正
常的金融市场秩序。二是错误解读金融政策。部分金融信息存在对经济政策的错误解读，会导致人们错误消极地理解当前的经济形势，形成错误的市场预期等，也阻碍货币政策和财政政策等宏观政策发挥效用。三是传递负面市场信息。部分金融信息转载自境外媒体对中国市场的负面报道，增加市场负面情绪，破坏市场信心，不利于国内金融市场稳定。四是存在传播危害国家金融安全以及其他违法违规信息等风险。
数据安全隐患威胁用户资产安全和国家金融安全。金融信息服务过程中，信息违规收集、信息泄露、虚假交易风险等时有发生。比如，个别金融信息服务机构存在过度采集用户账号、资产等敏感财务数据的现象；部分机构系统安全性不高，安全意识不强，金融信息保护工作落实不到位，这容易导致一些重要的金融数据在存储和分发过程中遭到泄露，给个人财富或企业利益带来损失；金融信息主要依托于金融信息服务商终端、专业即时通信工具、“点对点”邮件等互联网渠道进行传播，由于终端费用昂贵、需要实名制注册等，使用门槛较高且系统相对封闭，许多国内金融用户也通过QQ、微信等一般网络通信工具寻求报价信息、进行交易谈判等。这些通信工具用户基数庞大，但是未能实名制，存在虚假交易和违规交易风险。
行业整体发展落后，影响我国在国际金融市场话语权。英美等国家老牌金融信息服务机构依托其本国历史悠久、成熟发达的金融市场资源，在全球金融信息服务市场一直占据垄断优势，仅彭博、路孚特两家大型金融信息服务机构就占据了一
半以上市场份额，也为国内市场用户带来了更加准确和全面的国际资本市场金融信息。同时，国内机构受限于自身国际市场数据的覆盖面较窄，经常扮演境外金融信息服务机构信息传递者的角色，加之面对国际金融市场海量信息的甄别过滤能力不足，增加了我国金融体系外部输入性风险，也不利于提升我国在国际金融市场的话语权。
国内金融信息服务行业监管现状
为了强化金融信息服务行业规范化管理，积极推动行业健康有序发展，国家有关部门采取了一系列管理举措。
制定金融信息服务行业管理规定。2018 年，国家互联网信息办公室发布了《金融信息服务管理规定》，旨在加强金融信息服务内容管理，提高金融信息服务质量，促进金融信息服务健康有序发展，保护自然人、法人和非法人组织的合法权益，维护国家安全和公共利益，为行业发展提供指引。
不断推动行业规范化和标准化建设。2019 年，国家推荐性标准《信息安全技术 金融信息服务安全规范》发布并实施，聚焦金融信息服务行业技术标准，大大推动了行业规范化和标准化建设步伐。但是该项标准是推荐性标准，是对金融信息服务商行为规范的参考和指导性规范，其推广和落地需要一定时间。
对外国机构在中国境内提供金融信息服务实行许可管理。早在2009 年，国务院新闻办、商务部和工商总局联合发布了《外国机构在中国境内提供金融信息服务管理规定》，规定外国机构在中国境内提供金融信息服务需先申请相关许可。一方面，积极引导境外机构在中国境内合法合规开展服务；另一方面也对服务机构主体责任、监督管理等方面作出规定，如外资机构在中国境内不得散布虚假金融信息，扰乱经济秩序，影响金融市场和社会稳定等。
跨部门监管模式在摸索中前行。仅就金融信息本身而言，金融监管部门主要对行业上游金融机构自有金融信息进行监督，对行业下游金融用户使用金融信息的行为提出监管要求。但除了金融属性，彭博以及一些财经资讯类服务机构等都具有媒体属性和互联网属性，金融信息服务本身是一种信息服务，国家互联网信息办公室作为金融信息服务机构的主要监管部门，指导国内金融信息服务机构发展，对境外金融信息服务机构进行许可管理。金融信息服务行业自有的多重属性为统筹监管带来难度。
加强金融信息服务行业管理的政策建议
强化金融信息服务行业法律法规体系建设。现行的行业管理措施主要是行业规范性文件和部门规章，缺乏法律层面的行业监督管理办法。下一步应不断推动行业相关法律法规制定，完善法律法规体系，为行业监管提供法律依据，为推动行业健康有序发展提供保障。
强化金融信息服务事前、事中、事后监管。强化金融信息服务机构主体责任和自我安全管理，继续加强行业相关许可管理，积极引导境外金融信息服务机构在中国境内更好地提供金融信息服务；加大技术投入提升系统性信息监测能力，对风险信息早发现、早预警、早处置；加强事后监督检查和考核评价管理，推动建立不良信息监督举报机制等。
统筹协调管理，避免监管盲区。推动加强跨部门沟通和统筹协调，完善金融信息服务管理协调机制，形成分工明确、有效协作、齐抓共管的有效监管模式，避免监管盲区。
普及国内金融信息用户风险防范教育。通过组织行业用户专项金融信息风险培训，开展安全教育宣传等，做好金融信息服务用户安全提醒和防范意识教育。强化个人金融信息保护意识，提升虚假错误信息分辨能力，避免成为传播不良信息的通道。形成部门统筹监管、服务主体自我监督和服务对象自我防范三位一体的行业管理闭环。
营造良好的国内金融信息服务行业创新发展环境。推动大数据、人工智能等金融科技和信息技术在金融信息服务领域的应用，提升行业数据和资讯采集效率、即时信息推送时效、数据挖掘与加工能力、收益预测和风险预测能力等，推动国内金融信息服务行业创新发展。力求通过科技手段打造更便捷、成本更低、系统性风险更小的金融信息服务体系，提升国内金融信息服务企业专业化水平，增强国际市场竞争力。■
20
20年上半年，突如其来的新冠肺炎疫情对全球经济造成了严重冲击，世界经济低迷、贸易摩擦加剧、国际金融市场波动剧烈，国内外环境不确定性因素增多。受国内外疫情蔓延、国际原材料价格波动等因素影响，我国制造业生产经营状况也产生较大波动。本文以河北省为例进行分析。当前，随着支持企业复工复产措施的落地以及货币政策直达工具的使用，河北省制造业企业生产经营基本恢复，产能逐步回升至正常水平，“稳企业 保就业”成效显著。
河北省制造业进出口基本情况
河北省进出口总体情况。据海关统计数据，2020 年 1 ～ 7 月份，河北省外贸进出口总值 2310.3 亿元人民币，同比增长6.3%。其中，出口 1318.6 亿元，同比增长 1.0%；进口 991.7 亿元，同比增长14.3%。
出口商品方面，机电产品、农产品、医药材及药品等出口增长较快，钢材出口继续下降。1 ～ 7月份，河北省机电产品出口 487.9 亿元，同比增长 4.2%；农产品出口 65.4 亿元，同比增长 13.2%。医药品出口 54.3 亿元，同比增长 20.8%。纺织纱线、织物及制品出口92.1 亿元，同比增长 17.4%。值得关注的是，河北作为钢铁大省，钢材出口量347.2 万吨，同比减少13.6%，虽然平均价格每吨上涨了 3.7%，达到 4997 元，但出口总额为175.5 亿元，同比下降 12.2%。
进口商品方面，大宗商品进口量普遍增加。1 ～ 7月份，铁矿砂进口6890万吨，同比增加 10.3%，进口额 447.0 亿元人民
币，同比上涨12.5%。原油进口 330.3 万吨，同比增加 95.5%，进口额为 63.5 亿元人民币，同比增长 12.6%。大豆进口404.2 万吨，同比增加1.1 倍，进口额为110.0 亿元人民币，同比增加1.21 倍。
总体来看，2020 年以来河北省外贸进出口总体平稳，新冠疫情对外贸进出口的影响有限。与往年同期相比，影响主要集中在 1、2 月份，持续时间较短。2020年前两个月，河北省外贸进出口受到冲击较大，出口大幅减少。其中，出口额创近五年新低。其他月份进出口平稳，与往年无明显差异。
河北省制造业进出口收付汇情况。2020 年 1 ～ 7 月份，河北省制造业出口收汇 173.1 亿美元，同比增加11.3%；进口付汇 198.4 亿美元，同比增加44.7%。1、2 月份河北省制造业出口收汇同比分别增加 16.7%、84.8%；进口付汇同比分别增加 63.7%、231.5%。3 ～ 5月份国外疫情继续蔓延，河北省制造业出口收汇同比呈下降趋势，尤其是5月份，同比减少13%。重点行业：医药制造业出口收汇持续增长，纺织业出口收汇受到较大影响；黑色金属冶炼和压延加工业进口付汇保持增长，农副食品加工业和医药制造业进口付汇恢复增长。
新冠疫情对重点制造业企业进出口的影响铁矿石进口价格连续上涨，进口需求大幅下降
第三季度以来，进口铁矿石价格连续上升，以普氏指数均价来看，62 品位价格指数均价由上月的 108.1 美元上涨到122.5 美元，65品位价格指数均价由上月的 119.2 美元上涨到 131.1 美元，价格上涨幅度较大。受此影响，河北某钢铁集团8月份钢铁进口量 34.37 万吨，较同期下降 70.6%，进口额 4296 万美元，同比下降68%，涉外支出额相应减少，企业反映短期内处于价格观望时期。
医疗、防护物资等与疫情有关的商品出口增长，但与疫情相关性较弱的商品出口下降明显
就医疗防护物资而言，如某塑胶有限公司主营业务为对外出口医用手套，出口市场主要为欧美、日本等。今年以来，日本市场订单增加，对日出货量增加，其中， 1 ～ 2 月出口量约 29 万箱。但唐山某健身器材出口企业，疫情前市场遍布欧美，并与瑞典的宜家家具形成战略合作伙伴关系。随着疫情在全球的普遍蔓延，该企业 2月份出口额仅100万元，较之平时月均出口额下降了98%。
农副食品加工、食品制造等刚性需求行业订单增加，原材料进口增多
疫情期间，大米、面粉、食用油和包装食品等需求大幅增加，食品企业大量增加食品原料进口。例如，某粮油集团饲料蛋白有限公司、某食品有限公司第一季度进口额分别为 4.3 亿美元、0.2亿美元，同比分别增长 226.4% 和 224.1%。某粮油工业有限公司每年初2月份签订本年进口大豆合同，第一季度人民币采购大豆付汇 21.6亿美元，同比增加 135.6%。
原油储备基本饱和，受国际政治关系的复杂性影响原油价格波动较大
受国际政治关系复杂性的影响，原油价格波动较大。2020 年 8 月，原油产量有所回升，油价较7月小幅回落。例如，
某化工集团 2020 年 8月进口原油 13.3 万吨，同比下降 68.5%，进口付汇 5714 万美元，同比下降 75.2%。8 月企业进口原油价格 33.3 美元/桶，环比仅下降了5.4%。企业 8 月进口下降的原因在于，一是1 ～ 8月企业已进口 318.1 万吨自有原油，占全年配额的85.5%，原油进口相对饱和；二是7月与8月企业各进行半个月的例行检修停止生产，进口量相对放缓。未来企业会根据原油价格和疫情影响等市场变化，综合考虑生产计划，随时调整原油进口安排。
当前涉外企业面临的主要问题
疫情较重国家或地区需求状况变化，成为制约企业出口的重要因素。出口主要集中在美国、韩国、德国、印度、越南等新冠肺炎疫情比较严重的国家或地区的制造业企业表示未来出口形势仍不明朗。例如，某汽车零部件制造企业主要为美国、欧洲等汽车厂商提供铝合金轮毂等汽车零部件，2020 年 1 ～ 8月出口收汇 5.7亿美元，同比下降24.4%，其中，8 月份出口收汇 0.8 亿美元，同比下降 8.7%，下降幅度收窄；环比上升52.6%。但该企业目前仍处于半停产状态，企业表示产能恢复到疫情前水平仍有待时日，主要取决于全球疫情的发展及控制情况。
生产经营成本有所上升，财务资金压力偏紧。一是物流成本上升。廊坊某电动车有限公司受疫情影响，上半年企业生产成本上涨 15% ～ 20%，其中物流成本上升约占新增成本的30%。二是销售转型成本增加。承德某鸭业有限责任公司采取线上线下销售模式，积极调整传统营销模式，在上海展会、品牌宣传、人员培训方面的资金支出超过300万美元，销售成本较上年增加了27%。三是技术升级成本加大。河北某纺织有限公司反映生产线升级改造需要至少300万元资金投入，而目前企业还有将近 100万元的资金缺口。
国内外市场标准不同、市场饱和，产品内销有待时间。一是出口转内销面临生
产标准不同的挑战。廊坊某座椅有限公司如按照国内市场标准进行生产试装工程车座椅，仅生产周期就需要2年左右；河北某服装有限公司成品服装、生产面料、尺寸均按照国外标准，转内销后服装的风格较难被国内接受。二是部分商品国内市场基本饱和。某汽车零部件制造企业生产的零部件在国内市场基本饱和，出口产品转内销效果并不明显；秦皇岛某包装玻璃有限公司主要生产价格偏高的高端红酒瓶，而国内同行厂家竞争激烈，内销价格低于出口价格 23.5%。
政策建议
优化外汇服务，畅通外汇政策“绿色通道”。一是围绕“六稳”工作“六保”任务，认真贯彻落实支持疫情防控相关货币政策和外汇政策，持续深化外汇管理“放管服”改革，促进贸易投资便利化自由化，统筹支持常态化疫情防控和经济社会发展。二是深入开展“把外汇便利政策送进门 把企业真实需求带回家”活动，完善“宣传 + 培训 + 调研”服务机制，充分发挥金融系统、自律机制和银行的作用，打通外汇改革措施落地和服务实体经济发展的“最后一公里”，积极支持河北省制造业企业发展。
鼓励金融创新，加大对制造业企业的外汇支持力度。一是鼓励银行通过多种方式科学评估企业资信状况，对客观不可控因素造成涉外收付困难的企业区别分类，对发展前景良好的企业在外汇贷款方面给予贷款延期、手续简化等倾斜。二是支持银行利用数字外管平台开放的企业资信、收付汇率等信息，开展合规经营和业务创新，做好对企业的金融服务。三是充分发挥跨境融资区块链作用，为企业提供低成本融资支持，支持企业办理出口信贷、订单融资、项目贷款。
完善沟通机制，帮助制造业企业解决实际困难。建立畅通有效的沟通机制，通过现场调研、银企座谈等方式，加强对外汇管理政策措施及外汇市场有关信息的
宣传解读，便利制造业企业及用足、用好外汇便利化政策。同时，加强对重点企业生产经营情况、对外贸易情况的跟踪调研，及时听取企业诉求和建议，切实帮助企业解决外汇管理方面的困难和问题。
加强窗口指导，强化制造业企业的风险防控意识。一是密切关注外汇市场形势，加强对全球主要国家或地区货币汇率变化监测，引导企业树立汇率风险中性理念，做好风险研判与处置应对工作。二是完善跨境人民币结算体系，加大人民币结算推广力度，鼓励企业通过人民币进行跨境结算，避免汇率波动风险。三是加强对出口延期收汇、进口预付货款的监测，及时提示企业违约风险。适当放宽延期收汇、预付货款要求，对企业贸易信贷报告或者对已报告内容进行业务指导。
强化部门协作，建立疫情影响评估机制和信息共享机制。一是建立疫情影响评估机制，综合运用货币、外汇、财政等政策，加大对重点企业、潜力企业的精准帮扶力度。二是加强与财政、银保监等部门的信息共享，完善“政银保”合作机制，为重点企业、潜力企业提供信保保单融资、财政贴息等政策支持。
把握战略机遇，积极引导制造业企业转型升级。一是引导企业充分把握时机，积极调整生产战略，开拓国内和海外新市场，提高产品质量，增强产品的市场竞争力。二是顺应国内市场行情好于外贸市场的势头，引导设计新颖时尚、契合国内需求的产品，加强质量宣传，提振消费信心，深耕国内细分市场。三是加快国际标准与国内标准的对接，支持“同线、同标、同质”产品加速进入国内市场。■
我 们现行货币制度存在着两大缺点：一个是不统一，一个是不稳定。由于不统一，各地区间物资交换发生严重困难，部队机动也有困难。由于不稳定，生产和正常贸易有危险性，信用制度难以建立，并奖励投机事业的发展。这两者都对国民经济的发展大大不利，引起绝大多数人民的反对。
我们整理货币的目的，是要使不统一的货币变为统一的货币，不稳定的货币变为稳定的货币，以便利国民经济的发展。但在目前，我们还存在着财政没有完全统一和财政收支不能完全平衡这样两个困难。由于财政没有完全统一，所以在因货币发行而引起物价变化影响邻区时，其他地区还不愿用全力来支持。由于财政收支不能完全平衡，仍需增发货币，物价也就不能做到完全稳定。而且各地区的财政经济状况是不平衡的，物价的变动因此也不平衡，这更增重了整理货币的困难。
但整理货币的条件不是没有，而且已经相当成熟。因为：第一，从邯郸会议后，财政上已做到了部分的统一，各地区间相互调剂互相支持，已被公认为应有的责任。第二，经过去年（1947年）整理各地财政，逐渐克服了过去的混乱现象，加以华北形势大体上已稳定，财政上已度过了最严重的困难。第三，各地财经机关一致要求统一，人民要求统一，愿意支持货币整理工作。有了这些条件，我们整理货币的工作是可以迅速进行，而且应当迅速进行的。但在进行中有困难，不可能完全达到我们统一和稳定的目的。即照顾了统一便不可能做到完全稳定，照顾了稳定便不可能做到完全统一。在二者不可兼得的情况下我们的整理货币便有两个方案。
第一，求稳定，即固定物价而不固定比价（这里所谓固定物价，非指个别物价，而指综合物价）。新货币发行时，与各地方货币按购买力的高低规定比价。地方货币仍继续发行，地方货币的购买力下降（物价高涨）时，立即变更比价，以维持新货币的购买力。新货币完全不作财政发行，各地赤字均用地方货币弥补。以地方货币的不稳定，来换取新货币的稳定。这样稳定的目的暂时可以达到，统一的目的便没有完全达到，只是有名无实。因为各地仍通用着地方货币，而地方货币与新货币间的比价又不稳定，各地物资交换仍然要冒比价变动的危险，仍可能在货币交换中受损失。而且过去只经一次交换（甲地货币—乙地货币），现在要经两次交换（甲地货币—新货币—乙
地货币）。过去各地均只流通一种货币，现在则要流通比价常常变化的两种货币（新货币与地方货币），更增加了市场的混乱和交换的困难。新货币除价格稳定外，只有一种好处，即能在各地区自由携带，自由使用。但因比价变动，新货币与地方货币间，便会互相竞争，互相排斥（劣币驱逐良币或良币驱逐劣币），发生许多不易控制的复杂关系。
第二，求统一，即固定比价而不固定物价。新货币发行时，即与各地方货币规定一个固定的比价（为便于计算应当五进或十进），使新货币与地方货币间保持主币与辅币的关系。此后地方货币即停止发行（为着调整比价，必要时可由华北财办决定增减各种地方货币的发行数量），完全（或者主要）发行新货币。各地财政需要，亦由华北财办统一调剂，不足则由华北财办酌发新货币供给。由于地方货币的停止发行（并按物价比例调节发行数量），新货币与地方货币的比价可以保持不变。如因战争关系或贸易变化引起各地物价不平衡的发展，亦可通过新货币的自由流动，而得到自然的调剂；再不够就调剂地方货币的发行数量，以恢复物价的平衡和保持比价的固定。由于比价固定，所以各地区间物资交换没有危险（不致受比价变动损失），同一市场上的几种货币则如主币辅币那样可以和平相处，但因不能完全避免财政发行，物价仍不可能完全稳定。在统一后原来很不稳定的地区（如西北）可能比以前好得多，原来比较稳定的地区便可能比以前波动得还大一点。富裕的地区经常要用部分的物资（流入新货币，流出物资）来支持贫瘠的地区。总的来讲，比过去稳定一点，负担亦比过去公平一点。
这两个方案各有利弊，总的来讲，后一方案是比前一方案要好一点（或者说要好得多）。而且物价的稳定，主要决定于财政状况，而不决定于货币政策（发行技术上的错误是容易改正的，财政发行引起物价高涨便无法避免），所以牺牲地方货币来稳定新货币也只能收效于一时，绝不能使新货币长久稳定。因为这一政策的执行可能加速地方货币的崩溃。过去只有一种货币，虽然跌价人民仍非使用不可，使它能够延续下去。现在有了两种货币，人民便会选择稳定的新货币，拒绝不稳定的地方货币（这时良币驱逐劣币，与旧的定律相反），而加速地方货币的崩溃。地方货币发行不开，自然只能增发新货币，物价稳定便难保持。而且地方货币的崩溃，会动摇新货币在人民中
的信仰。因为人民均知两者都是“共产党的”货币，“旧货币可以垮台新货币又何尝没有垮台可能”。所以这个方案既不可能达到统一的目的，也不可能真正达到稳定的目的。我认为这个方案是不足取的。
比价的稳定则可以不受财政的影响，而用控制发行比例的办法来达到。各地物价变动如不平衡，可以调节发行数量使之平衡。即使不调节，也可以因新货币的自然流动（新货币从物价高处向低处流，物资从物价低处向高处流）而逐渐恢复平衡。不过这种发行政策，可能影响财政。如甲区为弥补赤字增发新货币，新货币流入乙区换回物资，这样将其负担向着乙区转嫁。所以新货币的发行必须由华北财办严格掌握，地区货币的发行也必须经华北财办批准（多发地方货币物价高涨，新货币流出，同样转嫁负担）。新货币尽可能少作财政发行，财政调节部分仍用实物。但新货币从贫瘠区向富庶区流动是不能完全避免的（超过一定限度便能自然调节）；从平衡人民负担、富区帮助贫区的观点来讲，这种现象是不应反对的。只要适当掌握，可以利多害少。
为更好地执行第二方案，必须做到两件事情。一件是各地财政的进一步的统一（在物资的调剂外再担负货币流动所引起的调剂，打破本位主义思想），和货币发行权的完全统一（地方货币基本上停止发行，新货币由华北财办统一发行）。为着减少财政发行，还须进一步地整理财政，争取收支平衡。另一件是华北财办通过人民银行很好地掌握发行政策，调节新货币和地方货币的发行数量，并通过贸易公司掌握几种重要物资，支持新货币，平衡物价。依靠这些工作来保证比价的完全稳定和物价的相对稳定（没有剧烈波动）。最后，还要各地区的财经负责干部认识整理货币的重要和工作中的困难，用一切办法来支持货币整理工作。富区全心全力地来帮助贫区，贫区全心全力地来争取自力更生，不要依靠财政发行。这样不但货币的统一容易完成，物价的相当稳定也是有充分可能的。
这里仅讲货币整理工作的第一个步骤，至于第二个步骤（收回地方货币，完成统一工作），只要第一个步骤胜利完成，估计是不会发生什么困难的。这时统一的工作是完成了，稳定的工作还没有全部完成。为完成稳定工作，提高货币的购买力到抗战前的水平，还必须在战争胜利，经济逐渐恢复，财政收支可能完全平衡时候，再来一次货币改革。
（上文是 1948 年 1月份机关讨论时的意见，由于地区合并情况变化，大部分意见已不适用，只能作为研究时的参考）
关于整理货币的几点补充意见
整理地方货币，发行统一货币，除照顾稳定固定物价和照顾统一固定比价的争论外，还有几个争论问题值得研究讨论。
第一个问题是发行新币的三种步骤。其一，发行新币同时收回旧币，完成统一。苏联此次货币改革便用这个办法，我们今天尚处战争环境，交通阻隔，采用这个办法还有困难。其二，发行新币，规定新旧货币比价同时流通，逐渐收回旧币完成统一。这个办法较易实行，但要固定新旧货币比价，必须停止旧币发行，慎重掌握新币流通数量。其三，暂以某种地方货币（如冀南银行货币）代替统一货币，扩大流通范围，到战争胜利，或战局更加稳定时再发行新币，这时其他地方货币也须停止发行，按照固定比价流通，逐渐收回。
最后一个办法是比较慎重的办法，在尚无充分把握的时候暂不发行新币，但有几个缺点。第一，可能使某些地区感觉受到邻区货币的压迫，因而在思想上予以歧视，不能积极支持。第二，以“冀南”“北海”等地区名称的货币流通各地，可能会使人民怀疑我们没有全国性的计划。第三，旧币票板复杂，流通范围过广可能真假难分，不如另发新币较易解决技术上的困难。中间一个办法比较前一办法容易实现，比较后一办法又稍完整（较少地域性，较少临时性）。但在今天的条件下，这种新币仍只能在华北范围以内统一流通，且在战争胜利以后还须经过一次整理。以中国地域之大，战争时间之久，这样的过渡办法似乎很难避免，这一点是值得研究的。
第二个问题是新币先在哪些地区发行，或在华北四大解放区同时发行。根据战争状况和财政经济状况来看，晋察冀和晋冀鲁豫已经有发行统一货币的充分条件，西北和山东仍处于较严重的战争情况（内部还有许多敌军据点），财政上的整理工作尚未完成，立即发行统一货币多少还有一点困难。所以为着慎重起见，新币可以先在晋察冀和晋冀鲁豫通行。由于渤海区和冀中冀南的经济联系特别密切，去年所受战争影响较小，所以最好划入统一流通范围以内。但渤海与山东其他地区均系北海银行货币市场，北海货币可自由流通，不易分割，这是一个困难。必须在统一货币与北海货币间规定固定比价，统一掌握发行，才能避免货币投机。
这样的发行步骤，在西北方面没有问题。因为西北物资内流，货币外流，人民货币不会流入西北。西北为吸收物资需要人民货币作为“内汇”手段，我们可向西北采购一批特货，支付人民货币；这些人民货币必然通过采购投入晋察冀或晋冀鲁豫市场。这样西北的困难已经解决，货币市场亦不会混乱。山东方面则有问题，因为渤海物资外流（西流）货币内流（东流），人民货币必然通过食盐交易流入渤海，所以不容易把渤海划在统一范围以外。各地向胶东采购物资，也可能有一部分人民货币流往胶东。但可能通过永茂统一去向胶东采购，并在胶东出口特货，既可供给采购所需要的外汇，又可帮助人民货币回笼。这样在胶东市场上暂时不使人民货币流通，是可以做得到的。
至于人民货币的发行用途，应当首先用于发展经济，建立国家企业。通过华北贸易公司掌握几种重要物资，既可对外斗争，内地调剂；又可调节物价，巩固人民货币信用。在流通疏通地区，为维持人民货币与地方货币的法定比价，只能停止地方货币的
薛暮桥的两份货币整理手稿《对于整理货币的意见》（以下简称《意见》）和《关于整理货币的几点补充意见》（以下简称《补充意见》）现存石家庄中国人民银行旧址纪念馆，原件作者未署名，时间均署 1948 年 1 月。2016 年 3 月，笔者与薛暮桥的女儿薛小和参观人民银行旧址纪念馆，发现这两份手稿系薛暮桥笔迹，确认《意见》和《补充意见》的作者是薛暮桥。同时，我们在纪念馆展板上还发现两份关于召开金融贸易会议的电报通知，落款署“中央工委”（“中共中央工作委员会”简称，下同），也是薛暮桥手迹，时间为“丑真”（1948年 2 月 11日），与《意见》和《补充意见》的写作时间正好前后衔接。这两份手稿是解放区货币统一的重要历史文献。
华北财经会议确立独立自主的本币市场和统一发行票币政策目标
抗日战争时期，各根据地普遍发行独立的货币，开展各具特色的货币战，形成多元货币并存的局面。抗战胜利后，国民政府发行的法币在一些根据地流通，多元货币并存的局面继续强化。1946年解放战争爆发，军队需要大规模跨地区运动战，物资也要跨区交流，多种货币的不便之处变得异常突出。为加强财政、货币和贸易政策协调，1947年 3月下旬至5月上旬，各大解放区派代表团在晋冀鲁豫中央局所在地召开华北财经会议，共同确立了货币政策的主要目标。
这次会议委托山东代表团团长薛暮桥根据讨论结果起草综合报告。报告稿中关于独立自主的本币市场内容在会上引起了争论。经主席团讨论，各代表团同意山东和晋冀鲁豫所采用的办法。因而，《华北财政经济会议综合报告》规定，货币工作的基本方针，是独立自主，平稳物价，保护人民财富，保证生产发展。为达到平稳物价目的，首先必须排挤法币，使我本币取得市场上的独占地位。取得独占地位以后，慎重掌握货币发行数量，以免引起物价的剧烈波动。
综合报告还确立了各解放区货币统一的战略目标，同时为避免过早实现这一目标的急躁情绪，只表示“我们现在需要研究的是统一的步骤”。
董必武受中共中央委托专程指导华北财经会议。他在听取汇报和审阅综合报告后，命薛暮桥在综合报告基础上压缩，形成《华北财政经济会议决议》，于1947 年 6 月 5日电告中共中央。董必武同时要求，取消关于年底发行统一票币的协议。
由于战事紧张进行，中共中央正式批准已经是 1947 年 10月 24日。中共中央要求各地“应立即坚决执行”“各级党委和财经机关应当讨论、传达财经会议决议（参考该会议中的综合报告及各区报告中许多很好的经验），配合当地情形，具体检讨和布置今后的工作。”这意味着统一货币的目标在中央层面确立下来，而研究统一货币的步骤成为经济政策的当务之急。
华北财经会议后，中共中央设立了统一领导各解放区财政经济工作的机构，这就是华北财经办事处，办事处主任董必武。
1947 年 11 月 20日中央工委还决定了各副主任及其分工：南汉宸兼财政组长，薛暮桥兼经济组长，杨立三兼部队供给组长。按照华北财经办事处章程，经济组“掌管关于农、工矿业、合作、交通、运输、贸易、金融、对敌斗争等工作”，因而薛暮桥在董必武领导下负有华北各解放区贸易和金融政策制订责任，而《意见》和《补充意见》正是他为华北财经办事处起草的工作报告。《意见》最核心的内容是固定比价方案，《补充意见》则进一步提出新旧币关系处理以及新币发行的区域策略。
从政策设计到新币发行的政策实践
从货币统一的政策实践看，《意见》和《补充意见》不仅得以实施，而且中央实施力度又超出其设计范围。
第一，《补充意见》根据战局和财政情况认为晋察冀和晋冀鲁豫已经有统一货币的充分条件，这成为晋察冀和晋冀鲁豫两个中央局合并的初衷之一。1948年 3 月 9日，中央工委就合并晋察冀与晋冀鲁豫两区军、政机构和统一货币问题致电中共中央，指出“货币不统一，解放区内部经济即不能流通，第一阶段，必须统一西北到渤海的货币，然后统一山东，如此才能使天津和胶东渤海等海口与华北西北内地联系，才能统一组织对外贸易”。4月 15日，晋冀鲁豫边区冀南银行与晋察冀边区银行合并，决定两行所发行的冀钞和边钞两区内互相流通，比价为 1 ∶ 10。5 月，两行合并，成立华北银行总行。7月，确定冀钞为华北地区的本位币。这为新币发行奠定了牢固的区域基础。
第二，中央工委委托华北财经办事处于1948 年 3 月 22 日至5月上旬召开华北金融贸易会议，确立货币统一的策略共识。会议秘书长薛暮桥受董必武委托，执笔完成华北金融贸易会议综合报告，指出货币政策的方针是一要稳定，二要统一。货币的统一要有步骤地进行，首先是固定几种货币的比价，自由流通，然后根据各地财政状况，掌握各地区的货币发行，使之逐渐走向统一货币的发行。中共中央于当年8月6日将该报告批转各地，要求华北、华东、西北各地党、财办及一切财经机关即遵照该报告所提之金融贸易工作方针和各项具体政策努力实行。这意味着《意见》所提出的以固定比价为中心的货币统一策略成为政策共识。
第三，重组金融领导机构，加强对各区货币发行领导和协调，为固定比价创造条件。华北金融贸易会议结束后，周恩来听取了薛暮桥对会议情况的汇报。据薛暮桥回忆：“1948年中央（应为中央工委——引者注）召开华北各解放区的金融贸易会议，决定各解放区要互相支持，按当时各地物价水平，规定各解放区货币的兑换比例。当时各解放区为着支援战争，不得不增发货币，引起物价不断上升。要保持这个兑换比例，必须使各解放区的物价同幅度上升。这是难以解决的问题。”
周恩来听取汇报后指示，“不能再搞联合政府了（指华北财经办事处），要搞统一经济”。随后，中央对组织机构作出重大调整，取消华北财经办事处，成立中共中央财政经济部。
该部成立后，货币发行虽不能立即统一，但各战略区增加货币发行，必须事先将新拟增加发行总额多少，票面额多少及准备情形如何等报中央批准。该部还负责筹备中国人民银行基金和统一发行工作，附设中国人民银行筹备处，计划统一货币。截至 1948 年 10月初，华北各解放区货币实现固定比价，这就为新币发行开辟了道路。
第四，华北人民政府和华北财经委员会成立后，中央财政经济部决定原则方针，华北财经委员会统一领导华北解放区财经政策，中国人民银行筹备处改附设于华北人民政府。
1948 年 11 月 16 日，中国人民银行筹备处主任南汉宸就将人民券发行方案和布告提交华北人民政府第三次政务会讨论致信薄一波，请他审查人民银行券的发行方案及布告电报。薄一波 11 月 17日批示，两稿提华北政务会不适当，因这些事华北政府无权决定。将带到中央与薛暮桥等人研究。现不清楚薛暮桥等对这两稿的意见，但11 月 30日董必武和薄一波将货币统一的意见正式电报中共中央。中央批准后，中国人民银行于1948 年 12 月 1 日成立，并开始发行人民币，在华北、山东、西北各解放区流通。
据 1948 年 12 月 1日华北人民政府发出的布告，中国人民银行钞票（下称新币）被定为华北、华东、西北三区的本位货币；新币发行之后，冀币（包括鲁西币）、边币、北海币、西农币（下统称旧币），逐渐收回；旧币未收回之前，旧币与新币固定比价，照旧流通，不得拒用。这与《补充意见》所提出的新旧币关系完全一致。
中国人民银行成立后，薛暮桥仍在周恩来直接领导下制订货币发行和分配计划。他表示：“人民银行初成立时，银行负责印发票子，由总理决定怎样分配，我起草电报。”“那个时候，中央除了掌握货币以外没有别的东西，其他东西是由地方分别管理的。”中国人民银行藏档中存有五封薛暮桥1949 年致中国人民银行行长南汉宸的信，证实了薛暮桥上述回忆。
第五，《意见》指出，在战争胜利，经济逐渐恢复，财政收支可能完全平衡时，需要再来一次货币改革。这在日后也得以推行。1955 年 2月，国务院发布《关于发行新的人民币和收回现行的人民币的命令》，发行第二套人民币，回收第一套人民币。
总之，薛暮桥任华北财经办事处副主任兼经济组组长期间所起草的《意见》和《补充意见》，是为解放区从分散多元的货币迈向统一的人民币所提出的政策设计文件，当然也是罕见重要的中国金融史文献。■
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