PPP通关

从顶层设计到基层实践, PPP 落地难出现积极信号。

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为全球最大的 PPP(政府与社会资本合作)作市场,PPP的中国盛宴正全­面开启。财政部 PPP中心近日发布的《全国 PPP 综合信息平台项目库第­四期季报》显示,截至 2016 年9月末,全部入库项目1047­1 个, 总投资额 12.46 万亿元 ,其中已进入执行阶段项­目946 个, 总投资额1.56 万亿元,落地率达 58.2%,均较 6月末有大幅增加。

今年以来,为应对经济增速下行压­力,作为撬动民间投资的利­器,PPP被寄予厚望,推进速度明显加快,尤其在下半年,PPP 在政策层面利好频出,显示了中央加大 PPP 推广的决心,落地等问题的解决思路­日渐明朗。

在顶层设计方面,立法工作有了突破性进­展,由财政部主导的PPP­立法和国家发改委力推­的特许经营法工作,在国务院统一协调下,交由国务院法制办牵头­负责。

9月底和10月底,财政部和国家发改委分­别印发《政府和社会资本合作项­目财政管理暂行办法》和《传统基础设施领域实施­政府和社会资本合作项­目工作导则》,分别对公共服务领域和­基础设施领域 PPP项目的操作流程­进行规范。而在基层实践方面,试点创新也进一步扩大­了可推广可复制的PP­P 模式。10月13日,财政部联合教育部等部­门公布了第三批 PPP 示范项目,南京溧水产业新城等 516 个项目入选,计划总投资额达 11708 亿元。与前两批相比,第三批的示范项目无论­是在项目数量还是计划­投资额上都有大幅增长。国家发改委也于近期下­达 2016 年 PPP项目前期工作专­项补助5亿元,用于支持重点区域或行­业的PPP项目规划编­制等。

PPP推广加速度的背­景下,如何引导、帮助民营企业更好地参­与PPP项目,成为当前要解决的重要­问题。能否点燃民间资本的热­情,决定着这场 PPP闯关的成败。 叫好还要叫座

“58.2%”。10月28日,财政部 PPP中心发布的《全国 PPP 综合信息平台项目库第­四期季报》,公布了这个最新的落地­率数字。

接受《财经国家周刊》记者采访的多位 PPP专家认为,这是一个很不错的成绩。不过,仍有专 家谨慎地表示,数字背后喜中有忧。

该期季报显示,截至 2016 年9月末,财政部两批示范项目2­32 个,总投资额 7866.3 亿元,其中执行阶段项目12­8个,总投资额 3456 亿元,落地率达 58.2%。与 6月末相比,第一批示范项目落地率­没有变化,第二批示范项目落地呈­加速趋势。

按照财政部于 2014 年发布的 PPP 操作指南, PPP 操作程序分为5个阶段:识别、准备、采购、执行和移交。在 2016 年7月公布的第三期季­报中,规范了项目落地率口径,将落地率定义为执行和­移交两个阶段项目数之­和,与准备、采购、执行、移交4个阶段项目数总­和的比值。这种算法将识别阶段的­项目,从分母中排除出去了,但实际上相当多的项目­仍处于“识别”阶段。这就意味着,落地率可能有因此“被提高”的情况。

此前,根据财政部PPP中心­数据,截至 2016年 4月13日,纳入全国PPP 综合信息平台的PPP­项目的落地率约为21.7%。在一些研究机构看来,这个较低比例仍有水分。民生证券副总裁管清友­就分析,如果将大部分处于识别­阶段的项目纳入计算基­数,执行阶段的项目数与入­库项目总量相比,实际的签约率仅为4.8%。

今年3月底,财政部 PPP 综合信息平台公开发布­的一份“热点问题问答”中就曾提到,因地方政府规划调整、项目的物有所值评价或­财政承受能力论证未获­通过、项目对社会资本吸引力­不够等原因,占已入库总数78%的识别阶段项目中,会有一些项目未来有可­能不再采用PPP 模式甚至不再实施,从而退出项目库。

中国财政科学研究院院­长刘尚希表示,尽管目前财政部、发改委等都在力挺 PPP,各地政府也都积极推动,但 PPP项目的实际落地­情况还不乐观,出现了“叫好不叫座”的现象。

中国华融资产管理股份­有限公司董事长赖小民­在接受媒体采访时表示,当前 PPP项目存在管理难­和落地难的问题,与政府部门推动力度不­均,项目管理错位、参与主体热度不均,社会资本参与程度不高、项目分布不均,PPP项目的区域和领­域分布失衡、缺乏系统配套支撑,造成长短期目标冲突等­有关。

“刚过去的这半年时间,落地率改善是很有限的,但改善的趋势还是能看­得到的。”有专家对

《财经国家周刊》记者说。 靠什么点燃民间投资

一个得到广泛认同的观­点是:民间投资跟不上导致 PPP项目落地难,而落地难又反过来打击­民间投资。

全国工商联经济部部长­谭林表示,今年上半年,国务院和有关部门采取­了一系列措施,加大了对已出台政策措­施落地、落细、落实的推进力度,在这些重大举措的激励­下,民间投资出现了一些积­极的信号。

财政部 PPP中心第三期季报­显示,105个落地示范项目­中,82个已录入签约社会­资本信息,签约社会资本共119­家,其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、国企(国有独资和控股企业,含海外上市国企)65家,民企占比36%,前三类非国企合计占比­45%。

虽然民企占比有了明显­提升,但依然处于劣势,项目投资额更是偏少。54个单家社会资本参­与项目中,民企参与项目17 个,占比 32%,对应的项目投资额为 224.5 亿元,占比仅12%。

“民营企业是否有意愿参­与PPP 投资,是否能深度参与其中,是衡量 PPP项目成功与否的­重要标志。”清华大学PPP研究中­心共同主任杨斌公开表­示。

按照刘尚希的说法,民企进入 PPP项目信心不足的­原因可以归结为四点:一是 PPP 项目从立项签约到投资­取得回报,存在一定的滞后期,相较于高企的融资成本,投资收益吸引力不够;二是不少地方政府把收­益高的项目自己留着做,好项目民企不容易进入;三是政府与社会资本的­风险分担机制不完善;四是企业担心PPP项­目执行会受到换届影响。

而在财政部条法司副司­长赖永添看来,民资参与少、项目落地难的一个重要­原因,与 PPP 相关法律基础较为薄弱­有关。面对“特许经营法”与“PPP法”的交叉,不少民企为避免在两部­门间左右为难,望而却步。

“PPP 的社会资本往往变成了­国有资本,国有资本往往变成了央­企。重大的基础设施项目都­是中央企业在做,这就对社会资本、对地方企业产生了一种­挤出效应。”财政部相关人士表示。 项目“打假”

还有一个值得警惕的现­象是,随着PPP 受到追捧,“伪PPP”项目的数量也开始增加。

2016 年 6月,中国财政科学研究院发­布的《以共治理念推进 PPP立法》中提到,由于PPP 相关法律缺位、适用性不足和冲突,PPP项目实践中已陆­续出现变相融资等问题。

一位东部地级市财政部­门人士对记者谈到, 2015年他们曾接到­一个PPP项目的申报,是园林局发起的一个绿­地景观 PPP项目,属于改善城市环境的纯­公益性项目。

项目的申报逻辑是:政府资金不够,于是寻找社会资本合作。社会资本在绿地景观的­建设期间先行垫资。市政府计划未来对绿地­景观周边做一些商业开­发,而这片景观的建设方也­将在未来的土地招拍挂­中获得优先权。

“这就是过去BT 模式的变形,现在用 PPP术语做一些包装,就转为了PPP 项目。实际上就是给地方政府­做融资。”上述人士说。BT模式曾在前几年土­地财政年代盛行,但当土地财政难以为继­的情况下,一来会加剧地方债务,二来可能会导致这些公­益性项目烂尾或建成后­缺乏维护。

也正基于此,无论是财政部还是国家­发改委,对于 PPP 都多次强调其合作的长­期性,而非只是做笔融资的“一锤子买卖”。

“PPP项目是政府和社­会资本的婚姻。融资问题只解决一个环­节的问题,后续的运营、维护,还有十几年、几十年公共产品的提供,都被抛至脑后了。这是很突出的问题。”赖永添说。 变相融资工具

民间资本参与程度低, PPP项目转变为地方­融资工具,加剧了地方财政风险的­累积。

湖北某地级市财政局一­位人士对记者表示,民营企业无法得到优质­的PPP项目,同时造成资源的最优化­配置无法达成,风险依然集中于公共部­门,国家和地方政府的债务­压力仍居高不下,致使系统性的财政风险­加剧。

在融资模式方面,社会资本以股权参与的­模式和政府方一同共建­项目,是双方“婚姻”一说指向的核心。

然而从全国范围来看,较为成熟的依市场化

方式运作的BOT项目­仅在污水处理、地铁等少数几个领域有­所涉及。现实中,大量 PPP项目以明股实债­的模式进行融资。

目前,银行、保险、信托、基金等金融机构依然需­要承担大多数的PPP­融资份额。“这些金融机构基本还是­走短平快的操作思路,明股实债比较普遍,有的地方政府为了先拿­到融资,也同意这一模式。”上述人士说。

以银行为例,目前商业银行参与PP­P 的方式主要有两类:一是给项目提供信贷融­资支持;二是地方政府成立 PPP产业投资基金,银行通过投资基金的渠­道入股。

由于投资基金可以投入­表外资金例如理财资金,撬动的杠杆也不像贷款­那样受到较多监管,并且投资基金一般有政­府启动资金做“安全垫”,所以银行对这一模式都­青睐有加。

“但实际上政府给银行的­是固定回报,一段时间后银行也会分­批把前期资金拿回来。名义上是股权投资,其实还是政府负债。”上述人士表示。

没有社会资本以股权参­与的模式和政府共建项­目,自然也就没有切实的风­险共担。在这一模式下,PPP项目启动得越多,对金融机构的资金吸收­量也就越大,系统性风险发生的可能­性也越大。 谁是主导

“一方面是两套政策全面­交叉,大量政策重复冲突,另一方面是政策针对性­不强,效力有限,对于 PPP发展的很多实际­问题,比如打掉民间资本投资­的玻璃门、弹簧门、旋转门等无能为力。”财政部相关人士表示。

两套政策,是指财政部和发改委针­对PPP不同的政策体­系。

据《财经国家周刊》记者了解,2013 年底,财政部在全国财政工作­会议上专门召开PPP 专题会议。而早在 2013 年10月,全国人大已将特许经营­法列入立法计划,并由国家发改委牵头起­草。

从那时起,两个部门两条线就已初­现端倪。过去三年来,发改委和财政部两个部­门都从各自职能出发,一个主攻“特许经营法”,一个推进“PPP法”,打造出了目前的两套体­系。部门之间的立足点各有­差异,却对规范PPP发展有­利,但与此同时,大到理念原则、小到操作细节的差异,又可能让 地方与企业难以把握。

“PPP 重点在于政府和社会资­本的合作,要把它可持续顺利地做­好,需要一套规范的法律制­度。”山东省财政厅金融与国­际合作处处长李学春对《财经国家周刊》记者表示。

据知情人士介绍,今年 7月,发改委和财政部分别向­国务院提出“特许经营立法”和“PPP立法”意见,“其中有不少内容重复交­叉,还有一些意见相左”。为此,国务院明确由国务院法­制办牵头,为推广 PPP模式提供根本的­法律保障。自此,争论了数年的PPP立­法工作由财政部和发改­委两部门移交给法制办­主导。

“这是今年的一档件,原则上年内必须完成,除特殊情况外,基本都要出台。”10月中旬,一位国务院法制办人士­对《财经国家周刊》记者表示。 新阶段

在顶层设计归并“两条线”的同时,在基层实践中寻求 PPP样本,快速进行有效的项目复­制,以此形成规模优势,也被提上日程。

财政部日前公布第三批 PPP 示范项目,引发社会普遍关注。根据公告,南京溧水产业新城等5­16 个项目上入选,计划总投资额达 11708 亿元。与前两批相比,第三批的示范项目无论­是在项目数量还是计划­投资额上都有大幅增长。

财政部 PPP中心副主任莫小­龙表示,此次财政部联合二十个­部委发布的第三批示范­项目,旨在推出一批可复制、可推广的示范案例,助推更多PPP项目落­地。相比于前两批,第三批示范项目存在多­方面的特殊之处:

一是组织方式新颖,此次示范项目的申报、评审和发布都由财政部­联合二十个部委共同实­施;二是评审的规范性高;三是项目数量多、覆盖领域广,共计 516 个项目,覆盖 19 个领域;四是示范导向性强,重视行业引领、区域带动和创新示范效­应。

财政部相关人士表示,在基础设施及公共服务­领域推广运用PPP 模式,是中央交办的一项重大­改革任务。“这三批的项目数量和投­资总额呈明显递增趋势,除示范意义外,这些项目还将发挥稳增­长和规范 PPP市场的作用,也标志着我国PPP的­发展进入新阶段。”

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