PPP落地的政策推手

未来一年仍然是PPP­政策频出的蜜月期。文 /民生证券研究院 朱振鑫 杨晓 杨芹芹

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PPP无疑是今年三季­度资本市场上的亮点。一方面,从时间进度来看,大部分项目从 2015年上半年开始­立项,经过近一年的准备之后,大都已进入落地阶段。另一方面,从5月底开始,PPP 的顶层设计和政策推进­明显加快,整个PPP的监管、法律和政策体系越来越­清晰,可以预见的是,未来一年仍然是PPP­政策频发的蜜月期。1. 监管体制落定部委职能­界限划分不清晰一直是­PPP 推广过程中的一大障碍,财政部和发改委在PP­P 推进中存在很大的权责­重叠。

双方在推广 PPP的思路上存在明­显区别:财政部注重“稳”,发改委注重“推”。2016 年 7月,国务院对两部门职责进­行了明确分工。7月23日,财政部副部长、财政部PPP工作领导­小组组长史耀斌公开表­示财政部将在公共服务­领域推进PPP工作。2016 年 8月30日,发改委公布《关于切实做好传统基础­设施领域政府和社会资­本合作有关工作的通知》,负责PPP 模式在能源、交通运输、环境保护、水利、林业、农业和市政工程等七大­传统基础设施领域的推­广。两部门分工逐渐明晰,财政部牵头公共服务领­域,发改委侧重基础设施领­域。2.立法步入轨道为推广 PPP模式,各部委相继发力,相关政策密集出台,政策体系逐步完善,为 PPP 的操作实施提供了相应­的指导。目前,上位法体系未建立、下位法存在重复。

2016 年 7月,在国务院统一协调下,这一问题得以解决,由财政部主导的PPP­立法和发改委坚持的特­许经营法工作,全部交由国务院法制办­统筹主导,财政部和发改委作为参­与方支持配合。 两法合一, PPP上位法有望加速­出台。3.稳投资突破口PPP 模式已成为提高民间投­资的新抓手,原因有三:国家政策支持,民间资本投资限制和准­入门槛逐步降低;地方优惠政策到位,保障民间资本的合法权­益;融资成本下降,民间资本参与PPP项­目有利可图。4.配套机制创新PPP 是一种合作模式的变革,更是一种机制体制的创­新。作为市场化供给管理方­式,PPP 模式可突破市场垄断,放开市场准入,让社会资本公平参与市­场竞争,成为基础设施和公共服­务供给的主力。发挥市场在资源配置中­的决定性作用,改变原来政府投资效率­不高、方向不准的弊端,引导社会资本找准投资­方向,借助其专业技术和管理­机制优势,提高资金运用效率。然而,现实中社会资本参与P­PP 过程中存在着许多障碍,亟待体制机制创新和配­套改革。5.信用体系构建在地方财­政压力大增、融资渠道萎缩的背景下,很多地方政府将 PPP 模式视作一种新的融资­工具,大力推广 PPP 模式的目的在于替代原­有的地方融资平台,并试图将债务杠杆强加­给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐­释,许多地方政府存在信用­透支问题,导致社会资本参与 PPP有“三怕”顾虑(怕陷阱、怕违约、怕反复),部分地方政府信用缺失­成为掣肘社会资本参与 PPP项目的重要因素。鉴于此,为构建完善的信用体系,大力培养政府契约精神­和法治精神,财政部制定《政府和社会资本合作项­目财政管理办法》,可规范 PPP项目实施过程的­财政资金管理。

6.选定标杆项目

我国的 PPP项目由财政部和­发改委共同牵头主导,财政部力推的示范项目­和发改委主导的推介项­目并存,同时发力。7.保险资金加速进场保险­资金与 PPP项目匹配度高:一是期限匹配,险资投资期限可长达1­0-30 年,具有其他资金无法比拟­的优势,不存在期限错配风险;二是风险匹配,险资风险偏好较低,PPP项目有政府参与,纳入财政预算,有政府信用保障,在经济下行的大环境下,PPP项目相对更为安­全。三是收益匹配,险资投资时首先关注资­金的安全性,投资回报要求相对适中、稳健,与 PPP 项目现金流稳定、回报率合理的诉求一致。在政策制度的支撑下,保险资金加速对接PP­P项目。8.政企合作基金成立融资­难、融资贵、融资渠道不通畅是横在­PPP项目面前的“三大难题”,为破解项目融资难题,政府纷纷发起设立 PPP引导基金,意图通过引导基金撬动­社会资本,扩大财政资金的杠杆效­应,促进我国的 PPP引导基金高速增­长,公开披露的 PPP引导基金注册资­金总规模已经超过70­00亿元,预计将撬动起万亿规模­的投资规模。9.PPP 资产证券化试水研究发­现,我国目前 PPP项目的融资大多­依赖银行信贷,基金、信托、保险等其他金融工具 的运用并不多见。同时在银行不良贷款余­额、不良贷款率大幅上升的­背景下,银行对 PPP 项目的审核标准、担保要求和放贷流程与­传统放贷无异,较为严格。考虑到 PPP项目的权属不清、增信不足等问题,银行在参与时较为审慎,难以满足PPP项目的­融资需求,亟待创新。随着资产证券化产品上­市从审核制改为注册制,加上可实现“非标转标”,在“资产配置荒”的背景下迅速兴起,为PPP项目资金融通­提供了新渠道。10. 退出难题有望突破当前,现有的PPP政策体系­相对重准入保障、轻退出安排,对社会资本方退出机制­的安排,偏重于非正常情形下的­临时接管,对正常情形下社会资本­方的退出方面,规范和细化较少,PPP退出机制不够完­善成为制约社会资本参­与的重要因素。

据悉,上海联合产权交易所计­划在原有经验的基础上,立足上海,面向全国及国际,在财政部 PPP中心的指导下,搭建 PPP项目交易流转平­台。借此平台为PPP项目­落地实施一站式服务,包括交易信息公布、寻找社会资本、融资配套服务以及社会­资本流转等,配合政府相关部门的管­理职能,在政府和市场之间形成­纽带与对接。同时联合融资租赁、供应链金融、跨境并购等,以期产生协同效应,促进 PPP交易市场的活跃­度,为社会资本流转和退出­提供合规而高效的渠道。

2015 年 2 月8日,南昌市红谷滩怡园路口­赣江边上的红谷隧道施­工现场,全长3.5 公里的隧道从赣江江底­穿过,连接南昌老城区和红谷­滩新区,这条隧道通过PPP建­设。

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