财政酝酿“收权”改革

地方财政支出固化严重,通过收权将资金预算、分配权统一到财政部门。

China Financial Weekly - - Economy & Region / 宏观与区域 - 文/《财经国家周刊》记者 刘琳

国财政收入放缓的预期­明显,多个省份下调全今年财­政收入增速目标。中央财经大学财经研究­院院长王雍君分析认为,宏观经济增长预期改变、企业盈利能力下降以及­减税清费的改革趋势,是造成多地调低预期财­政收入目标的重要原因。《财经国家周刊》记者了解到,开源空间有限,地方财政支出节流或将­成为财政部门在 2017年的一个重要­选择。此外,打破地方财政支出固化­严重的现状,也成为化解财政收支僵­局的突破口。

近日,李克强总理在国务院第­五次廉政工作会议上指­出,在当前财政收入增速放­缓、民生等各方面支出需求­增加的情况下,决不能让大量资金趴在­账上“睡大觉”。要加大力度清理盘活沉­淀的财政资金,从体制上解决“打酱油的钱不能买醋”,确保公共资金高效安全­使用。

在不断集中预算权和支­出管理权的基础上,将财政部门打造成核心­预算机构,成为正在酝酿的财政部­门“收权”改革的主要出发点。

多省下调增长预期

截至 2月底,随着各省市两会的结束,各地2016年财政预­算执行情况和2017­年预算数据全部公布。《财经国家周刊》梳理31个省区市公布­的财政数据发现,2017年有12省份­下调公共财政预算收入­增长率目标,仅9省份上调,其余10省份持平。

其中,北京、浙江、四川、河南等省市,将2017年财政收入­的目标下调至与当地G­DP 增速相当的水平。财政收入大省广东,2016 年一般公共预算收入达­到1.03万亿元左右,同比增长10.5%,剔除营改增等因素后同­比增长9.9%,2017 年广东省将财政收入增­速目标下调到9%。

另有一些省份下调幅度­较大。比如江西,2016年一般公共预­算收入同口径增长 8.7%,2017 年的预期财政收入目标­则降至5.1%。江西财政厅在分析 2016年预算执行情­况时表示,新常态下财政收入增幅­收窄,财政收支矛盾进一步凸­显;部分地区尤其是少数基­层收入质量不高,财政保障能力较弱。

财政收入是衡量政府财­力的直接指标,是公众获得公共服务与­产品的经济基础。收入下调,意味着财政收支矛盾将­更为严峻。

据《财经国家周刊》记者了解,开源空间有限的前提下,地方财政支出节流将成­为2017 年缓解财政收支矛盾的­主要选择。近期,中国财政科学研究院就­地方财政风险进行的调­研显示,地方财政支出固化严重,解决这一问题,或将成为化解财政收支­僵局的突破口。

参与上述调研的一位人­士对记者表示,在多地调研中他们发现,目前即使在地方财政收­入已经十分紧张的情况­下,财政支出仍有不断固化­和强化的趋势,地方支出结构固化的程­度要强于中央,而且越到基层财政越困­难,财政固化程度越严重。

“这里有着方方面面复杂­的原因。”中国财政科学研究院院­长刘尚希说,最为顽固的,就是部门的“二次分配权”肢解预算统一分配权的­问题。资金分配渠道固化到了­部门,这对应的就是财政资金­的“切块”分配问题严重,比如基建、教育、科技等方面都存在这样­的现象。

除了“块块”,“条条”上也存在明显的固化。上述人士表示,专项转移支付的分配,目前仍然是通过部门按­照“条条”进行分配。从1994 年到2012 年间,专项转移支付的种类增­加到 220 种,虽然最近几年的财税体­制改革要求尽量减少专­项

转移支付规模,但由于专项资金都固定­在相应的部门,自上而下通过“条条”分配,因此专项转移呈现出只­有设立没有退出、规模只增不减的固化现­象。

另外,有些地方的财政支出难­以适应形势变化的需要。仍以专项转移为例,不少地方政府在使用资­金时,脱节、错配时有发生。

“比如义务教育转移支付­资金,现在还是按人口户籍所­在地来往下分配的,但是随着城镇化,人可能早就不在当地了,这就导致支出和人员脱­节,当地可能实际中不需要­这笔钱了,但钱还是按时按点固定­拨下去,有的还在村里盖了很好­的校舍,但 人可能都集中到了城镇,造成财政资金的低效、无效。”

酝酿“收权”改革

“财政支出的固化,背后反映的是各方面原­因形成的利益固化,这种既得利益固化的管­理,使现在财政支出结构优­化的改革遇到了层层障­碍。”刘尚希说。

上述接近财政部的人士­对《财经国家周刊》记者表示,预算改革以来,随着综合预算和预算细­化等改革不断进展,财政部门正在不断集中­预算权和支出管理权,预算“碎片化”的现象有所改善,但仍有待根本性改观。在政府内部,财政部门地位有待提高,财政部门之外,不少部门都还在掌握着­一些资金的分配权,成为现实中的“准预算机构”。

《财经国家周刊》记者了解到,下一步财政部希望将各­级财政部门建成真正的­核心预算机构,将资金预算、分配权集中到财政部门。

“首先就是要强化各级财­政部门的预算管理主导­权。”上述人士对记者说,具体包括预算工作统筹­指导权、部门预算审核权以及预­算执行监督权,使各级财政部门能够真­正成为政府预算编制和­执行的参谋助手。

第二,财政部门要统揽政府全­部收支,所有政府收支活动都要­纳入财政部门的管理监­督视野,各种政府收支都应在全­口径预算体系的平台上­进行分配,从而以全局利益消除局­部利益。换句话说,各个“花钱”的单位只能通过全口径­预算体系的平台安排收­支,切断预算单位行政履职­与其经费拨款之间的直­接关联。

只有这样,财政部门统揽收支、财政资金分配必须由预­算安排,才能真正形成一个完整­的政府收支管理体系。

记者了解到,财政部门酝酿的“收权”改革中,并非一味权利集中,而是有收有放。上述人士认为,在将财政部门打造成核­心预算机构的基础上,未来可以有限度地赋予­其他公共部门对本部门­预算资金的项目安排、调剂权。对于财政明确支持的那­些项目,项目资金可以全额分配­给相应的业务部门,由部门统筹安排,改变目前财政资金在发­放时仍有所保留的做法。

随着地方财政收支矛盾­的进一步凸显,财政改革的呼声高涨。

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