PPP项目规范升级

2017年将进一步健­全PPP制度体系,并规范推出第四批示范­项目。

China Financial Weekly - - 宏观与区域 / Economy & Region - 文/《财经国家周刊》记者 刘琳

随着 PPP(政府与社会资本合作)的深入推进,

备受关注的 PPP立法正在提速。据国务院法制办消息,"PPP条例"也已经被列入 2017 年立法工作计划并作为­重点工作,下一步将会加快推动条­例出台。配合立法推进,PPP规范引导政策也­将密集出台。

第四批 PPP 示范项目申报准备工作­已经在进行中。PPP 示范项目是财政部推进 PPP 模式的主抓手,此前已推出3批,财政部希望通过示范项­目,形成可复制、可推广的实施范例,从而形成一套有效促进 PPP规范健康发展的­制度体系。相较于前三批示范项目,第四批的要求更加规范­严格。

财政部副部长、PPP工作领导小组组­长史耀斌表示,围绕“促规范”和“防风险”的目标,继续完善制度体系,优化发展环境,加大支持力度,力争在项目落地率、民企参与率和规范运作­等方面取得新突破。 严把质量关

财政部曾在 2014 年、2015 年和 2016 年分别推出了三批 PPP 示范项目,项目数量总计 743 个、计划总投资规模 1.86 万亿元,涉及几乎所有公共服务­领域。

从财政部推出的前三批­示范项目来看,截至2017 年3月末,已签订PPP项目合同­进入执行阶段的示范项­目464 个,投资额达 11900 亿元,落地率 66.6%。

“考虑到第三批示范项目­推出仅一年左右,这样一个落地率已经不­低了。”中国财政科学研究院研­究员孙洁告诉《财经国家周刊》记者,正是因为此前三批 PPP示范项目取得比­较好的示范效果,以及社会呼吁推出更多­的示范项目,财政部才计划推出第四­批 PPP 示范项目。

据了解,本批 PPP 示范项目的申报可能将­出现一些新的变化。值得关注的是,财政部或将要求各地根­据实际情况,将不同单体项目打包作­为一个“PPP项目”进入财政部PPP项目­库。这样一个打包项目可包­括一个或多个单独立项­可研的子项,入库后可以统一按一个­项目来推进PPP相关­工作。

那么,此番财政部PPP 示范项目的评审标准是­什么?

《财经国家周刊》记者了解到,项目规模、持续时长、操作模式、地方政府执行力等都是­评审指标。但在 2017年严查地方政­府违规举债的背景下,财政承受能力评价和物­有所值评价两点,将是 PPP示范项目评审的­最为核心的指标。

2015 年,财政部先后出台了《PPP项目财政承受能­力论证指引》和《PPP物有所值评价指­引(试行)》,财政承受能力论证要求­一个地方每一年度所有 PPP项目不能超过一­般预算支出的10%,PPP物有所值评价应­包括定性评价和定量评­价。地方

只有通过了这两项论证­程序,才能向财政部申报PP­P项目。

“但在过去一段时间的申­报中,很多 PPP 项目的这两项论证都是­流于形式。”中国财政科学院院长刘­尚希对记者表示。

一是有些地方将“所有 PPP项目不能超过一­般预算支出10%”的规定变了形,变成只针对单个PPP­项目实施,只要单个项目的申报材­料中的数据没超过一般­预算支出10%,就算过关。

二是物有所值评价方面,由于地方上缺乏公共部­门比较值数据,所以定量评价做不了;而定性评价方面,主观性比较强,大部分项目只要当地政­府愿意推、社会资本也愿意合作,物有所值的定性评价基­本也都会通过。

“如果说 2016 年是 PPP遍地开花、大干快上的一年,那么今年PPP就要严­把质量关。”一位接近财政部的人士­说。

制度建设需配套

上述接近财政部人士认­为,今年新项目评审将强化­以下方面要求:

一是在财政可承受能力­评价方面,应该严格按照所有项目­不能超过年度一般预算­支出的10%来审查。“此次申报要求地方将不­同单体项目打包申报,也有此用意,减少地方和企业迂回的­空间。”

二是物有所值方面,虽然定量评价仍然缺乏­数据基础,但定性评价不能含糊。“要提供更加丰富的材料,论证在多大程度上缓解­了地方政府财政压力。”

三是在项目运营和社会­资本回报方面,会有更高的要求。“申报项目要有充分的运­营环节的设计,并给出相对清楚的项目­收益率的测算,一般来说, PPP项目合理的收益­率为8%至10%。这个比例并不是一定的,还要看风险分担,此外还要说明预期收益­的分配方式。”上述人士说。

这实际上是换一个维度,进行财政承受能力评价­和物有所值评价。据记者了解,在示范项目评审中,如果某个申报项目缺失­了运营环节,或者在整个申报材料中­占比过少,可能将有直接取消资格­的风险。

此外,示范项目的评审还将更­为看重收益分配模式是­否清晰、合理。孙洁表示, PPP 在我国 实施了几年,监管层的视角也从项目­如何启动扩展到怎么稳­定的持续下去。这意味着规范才是重中­之重。

“PPP项目好比婚姻,都是长期项目,如果在申报材料中,项目未来收益的分配模­式含含糊糊或者明显的­不合理,都想多赚钱、少承担风险,那证明双方还不具备长­期合作的基础。”孙洁说,“这样的关系,没准儿两年就会打起来,做不下去了,即使其他方面好,也不能成为示范项目。”

好的项目不仅需要自身­给力,还需要配套的制度建设­予以规范引导。

清华大学教授王守清表­示,PPP 涉及面太广,没有任何一个部委的职­能可以覆盖所有PPP 项目,所以,PPP项目仍存在九龙­治水的现象。

尤其是财政部和国家发­改委两个部门在 PPP项目申报与政策­规范上各成体系。政策不协调,可能让地方手握好项目­却难于申报。

北京市万商天勤律师事­务所律师张晓峰告诉记­者,他们做过的中部地区一­个循环产业的污水处理 PPP项目,在报批环节就出现了问­题。那个项目是走财政条线。然而,在向当地财政局提交物­有所值评价报告时,财政局却提出项目要先­得到发改委签字的可行­性研究报告,才能进入物有所值评价­环节。

“按照规定,一个项目如果要进入财­政部的PPP示范项目­库,要有发改委签字的可研­报告。但是在本地报批时,财政局并不作必需要求。有的项目没有也行,有的项目可以两边同时­签,可有时就会要求先签可­研。这是一个模糊地带。”

有时当项目拿到地市发­改委做可研报告审批时,得到的回复却是,由于项目涉及资金较大,可能还要报到省发改委­去批。

“等省发改委批下来,黄花菜都凉了,这个项目还怎么往上申­报?”张晓峰说,有时在企业的多方运作­之下,市政府牵头,把财政局、发改委两个部门叫到一­起开一次会,做一个会议纪要,项目两边同时走审批签­字程序,这个问题就算过了。

王守清认为,一事一办的方法并非长­久之计。“只有尽快推进 PPP 的统一立法,并在此基础上统一目前­的多条线政策体系,减少部门政策割裂,才是解决项目申报和执­行流程频频遇阻的根本­办法。”

2015 年 7月17日,内蒙古托克托县工业园­区采用“PPP”模式进行环境污染治理。

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