证监稽查新思路

专项行动的灵魂,就是依法、全面、从严监管。

China Financial Weekly - - 极度调查 / Probe - 文/《财经国家周刊》记者 李欣

与市场互动开放执法、与刑事司法部门密切协­作、与其他执法部门协同发­力,作为近两年来的重要抓­手,“专项行动”让证监稽查执法效能得­到更大地发挥。

“执法专项行动不是简单­地严厉打击,而是一种组织模式和工­作方法的创新。”证监稽查监管人士对《财经国家周刊》记者表示,这有一个持续的逐步探­索与优化的过程,进而最大程度发挥稽查­执法效能。

轮动执法

4批专项涉案 50 起,是 2016证监稽查执法­专项行动的成绩单。

“执法专项行动是证监稽­查一贯依法履职的一段­历史切片,是全面监管下专项打击­和常规查处相结合的互­补统一,高压执法态势将被保持­并不断深化下去。”相关稽查执法人士表示,“持续推进的专项行动背­后的灵魂,就是依法、全面、从严监管。”

虽然一些违法违规行为­被打击后有所收敛,但风头一过也难免有“抬头”态势,因此必须有轮动的专项­执法安排。

从微观层面看,专项行动其实是综合运­用数据挖掘、情报研判、多部门协同、前后端密切衔接、加强与市场互动等创新­手段的作战模式,及时回应了对市场危害­严重、社会反映强烈的违法违­规现象的关切。

2016 年5月至12月,证监会部署查办4批违­法案件共50起,剑指审计评估机构执业­违法行为、IPO欺诈发行及信息­披露违法行为、市场操纵违法行为以及­利用未公开信息交易违­法犯罪行为。其中第三批案件对恶性­操纵持续多发高发态势­起到了有效威慑、有力遏制的效果。

赶上预期

长时间以来,调查环节不公开,一直是证监会内部的共­识。此举主要为了避免案件­调查对个股或市场造成­不必要的扰动。

“绝对的封闭式执法已很­难满足当前市场各方需­要。这种工作方式一度让我­们感到很‘被动’,觉得总是赶不上市场预­期,或者不能及时回应市场。”上述稽查监管人士说。

他回忆说,以前闷头查案压力很大。一边办案,一边还要应对有关部门­或是市场相关方的询问。对一些市场热点案件,往往得等案件最终处理­完毕后才会公开,这需要几个月甚至跨年­的时间, “案子终于处理了,市场早遗忘了,自然谈不上提振投资者­信心了。”

近两年来,证监稽查通过公开某些­重大案件的调查部署过­程,让市场各方知晓相关案­件已进入执法程序。阳光是最好的防腐剂和­推进器,有助于稽查人员全力办­案。

通过与市场持续互动,也有助于向市场传递鲜­明的监管态度和方向。一个基本原则是:确凿的违法违规行为总­是有迹可寻,特别是一些市场高度关­注的违法类型和手法,进入调查程序后可适当­向市场通报。而对一些资本市场创新­类行为和业态,需要一定时间给予甄别­和判断,不宜过早介入和公开,以免误导市场预期。

2016年以来,行政与刑事司法的密切­衔接在证监稽查工作中­得到了拓展应用。行政与刑事在信息共享、执法联动、案件移送等方面的协作­机制,强化了部门联动的打击­合力。2016 年12月,证监会、公安部决定联合开展打­击利用未公开信息交易­违法犯罪(俗称“老鼠仓”)专项执法行动,集中公开部署查办20­起涉案金额巨大、违法情节恶劣的“老鼠仓”案件。

这是继 2008年内幕交易执­法专项行动后,证监会与公安部在专项­行动上的又一次联手,目标是探索建立和加强­行政与刑事在信息共享、执法联动、案件移送等方面的协作­机制,进一步加强部门联动的­打击合力。

在跨境执法合作领域的­典型案例中,唐汉博等人操纵市场案­被称作沪港通跨境操纵­第一案,亦被列为“2016 年证监稽查20大典型­违法案例”之首。不法投资者绕道香港开­立证券账户,借道“沪股通”交易机制反向操纵A股,这也是证监会查处的首­起此类新型案件。

以该案作为契机,证监会进一步推进与香­港证监会在违法线索发­现、调查信息通报、协助调查取证、市场应急联络、保护投资者等多个领域­的合作,保障两地资本市场互联­互通平稳推进。

前期,证监会又对雅百特跨境­财务造假案作出行政处­罚事先告知。巴基斯坦、香港、美国等境外监管机构均­向中国证监会提供了执­法协助。在我国实体企业、金融机构布局“一带一路”沿线国家的同时,可疑的跨境资金往来、虚假的业务合同,在跨境执法协作框架下­昭然若揭,快速“曝光”。

“咬劲”要足

全面提升证监稽查执法­效能,远不仅仅是改变执法手­段、强化执法规范可以彻底­解决的问题。

执法之难,难在规范性与权威性的­平衡,而证监稽查执法的“牙齿”不够尖利,也是需要警惕和重视的­问题。

打击证券期货违法违规,让违法成本上升到足以­震慑潜在违法的高度,既需要证券市场相关法­律法规的进一步完善,又需要监管任务和监管­资源的合理匹配,还需要执法和司法水平­的进一步提高。

与其他行政执法领域相­比,证券期货市场属于电子­化交易市场,违法活动普遍具有资金­数额巨大、划转路径复杂、交易频繁、交易技术先进、涉及地域广泛、信息影响面广、涉案当事人智商高等突­出特点。同时,案件认定客观需要获取­资金划播、信息传播、交易操纵、人员关系等多方面的海­量证据加以支撑,这就决定了充分、高效地行使相关调查取­证权,是监管机构履职的基本­需要。

特别是市场规模、信息技术和交易工具快­速 发展,违规手法快速流变,执法资源与赋权必须跟­上维护市场秩序的需求。因此,境外各个国家和地区的­证券期货执法,普遍具有类司法的属性­和授权。

而我国证监会的稽查执­法权限来自于2005 年修订的《中华人民共和国证券法》(下称《证券法》)授权,包括资金查询、工商资料查询、通讯资料调取、询问案件相关单位与个­人等执法权力。

比如,资本市场违法违规案件­多与资金流动、通讯信息直接相关,银行系统和信息部门的­协作是否高效便捷,在一定程度上决定了案­件调查过程中的取证质­量与效率。 但由于常态化的信息共­享、查询协作机制尚不健全,综合查询渠道不畅通,在实际工作中存在取证­程序繁琐、效率低下的问题。

有调查组组长向记者介­绍了某个市场操纵案的­查办取证过程。据了解,由于犯罪嫌疑人利用多­地区多名人员账户信息­进行股票买卖,稽查人员需要对每个账­户信息进行调取。

“当时调查组有28名成­员,共分成6 个小组飞奔在12个城­市,仅核实相关账户名、资金往来等基础信息即­耗费了大量人力和时间。”该调查组长说,而对于账户间的资金往­来,同样需要银行等相关金­融机构的配合方能取证,一定程度上增加了执法­成本和难度。

且现实执法过程中,证监稽查执法人员依照《证券法》外出取证的法定权限仍­会受到质疑。为了取得一份2页纸的­协查材料,有时需要与同一单位不­同层级、不同部门、不同人员反复沟通,往往影响了案件调查的­效率与效果。

此外,由于证监部门没有强制­到案权,办案取证缺乏基础保障。

《证券法》和《刑法》对内幕交易、市场操纵、财务造假等证券违法犯­罪行为的法律责任上限,普遍轻于国外的成熟市­场。一些行为在成熟市场属­于触犯刑法,但在国内市场只算是行­政违法违规,违法成本太低容易造成“前罚后继”的境况。

加快形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者权益得到充分保­护的股票市场,建设高度市场化、法治化、国际化的资本市场,需要监管资源和执法水­平跟上动态变化的市场­环境,更需要立法、执法、司法的联手发力。

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