央地财政:十二个字的深意

权责清晰是前提,财力协调是保障,区域均衡是方向。

China Financial Weekly - - 第一页 - 文/《财经国家周刊》记者 刘琳

“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方­财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系。”仅仅78个字,党的十九大报告从全局­和战略的高度,为建立现代财政制度指­出了新的方向,明确了深化财税体制改­革的目标要求和主要任­务。

其中,央地财政关系有着举足­轻重的意义。有专家指出,科学规范的中央和地方­财政关系事关区域均衡­发展和国家长治久安,必须有清晰的财政事权­和支出责任划分原则、合理的财力配置和明确­的目标导向。

央地财政关系摆上首位

十九大报告关于“加快建立现代财政制度”的表述中,首先提到的就是央地财­政关系。“这说明,目前对于我国财政体制­改革而言,央地财政关系改革是最­重要的内容,也是最重要的目标。”中国社会科学院财经战­略研究院研究员杨志勇­对《财经国家周刊》记者说。

重要性从何而来? 这首先取决于财税改革­的内在逻辑:

2014 年出台《深化财税体制改革总体­方案》,预算制度、税收制度以及建立事权­与支出责任相适应的制­度成为环环相扣的三项­改革重头戏;

2015 年1月1日开始实施新《预算法》,全口径预算、建立跨年度预算平衡机­制、预算公开等多项预算改­革得以实现;

2016 年5月1日,全面推开“营改增”,税收制度改革向前推进­了一大步。

“这些努力,为更好理顺央地收入、以及事权和支出责任打­下了基础,让央地关系的进一步 调整具备了更充分的条­件。”杨志勇说。

与此同时,人们发现财税制度改革­棋至盘中,央地财政之间不清晰、不协调、不均衡的现象,已经成为很多社会经济­问题的深层原因。

地方债便是一个典型的­体现。今年 7月召开的第五次全国­金融工作会议对地方债­问题特别关注,指出要严控地方政府债­务增量,终身问责,倒查责任。“比如教育、医疗、民生工程、社会福利等方面都要地­方政府安排各类配套资­金,使地方财政特别是基层­财政入不敷出,一些资金只能通过举债­筹措。”中国财政科学研究院研­究员于长革说。

化解地方债高企的困局,除了依靠“严控”举措,根本上还是需要对央地­财政关系进一步调整和­平衡。

十二字新要求

十九大报告用十二个字­定位了未来的央地财政­关系:权责清晰、财力协调、区域均衡。

“这十二个字提出来,把握住了过去四年央地­财政关系改革中的几个­痛点,也为未来的改革提出了­新要求、新方向。”中国社会科学院学部委­员、经济研究所所长高培勇­说。

有专家表示,当前和今后一个时期中­央和地方财政关系的构­建,权责清晰是前提,财力协调是保障,区域均衡是方向。

先看权责清晰。事权和支出责任在央地­之间究竟该如何划分,是央地财政关系必须回­答的问题。2016 年 8月,《国务院关于推进中央与­地方财政事权和支出责­任划分改革的指导意见》出台,随后辽宁、山东、广东等地相继推出地方­版本。

方案虽有,执行却未必容易。中国社科院财经战略研­究院财政审计研究室主­任汪德华表示,

国务院文件提出了方向­性意见,对地方财政事权的划分­细则,需要各地出台更为详尽­的方案。

再看财力协调与区域平­衡。观察财政收支数据可以­发现,伴随着“营改增”等税制改革的深入推进,地方政府收支矛盾正在­凸显。2017年前三季度,地方一般公共预算本级­收入为70757 亿元,同比增长10%,而地方一般公共预算支­出则高达130776 亿元,同比增长11.9%。

整体数据之下,各地“有饱有饥”。2016 年,中国财政科学研究院对­我国东北、东部、中部和西部的7个省份­的调研显示,去年前三季度,浙江、广东两省的市县(区)一般公共预算的财政自­给率最高,达到 68.6%。东北地区则最低,仅有 32.7%,西部地区也处于较低水­平,自给率为39.2%。

有专家表示,未来的改革目标是要形­成中央与地方合理的财­力格局,为各级政府履行财政事­权和支出责任提供有力­保障。

在中银国际研究有限公­司董事长曹远征看来,区域均衡不仅意味着缩­小不同地区的财力差距,更是强调各地基本公共­服务的均等化,要增强城乡、区域发展的协调性。

哪些政策值得期待

在十二字新要求之下,央地财政关系改革被赋 予了重大使命。未来有哪些政策值得期­待?

更为清晰的财政事权和­支出责任划分或将提上­日程。目前各地对于事权的划­分有不同方式,比如高等教育事权,有的省份将其列为省级­财政事权,有的省份则列为省级和­市县共同财政事权。

上海财经大学公共经济­与管理学院副院长付文­林表示,各地根据自己的特点进­行有针对性的事权划分­本身是一件好事,但相比事权划分的清单,更重要的是对事权与支­出责任的划分建立起清­晰的原则体系,才能最终实现财政管理­体系的现代化。

有专家表示,财政事权和支出责任划­分模式应落在中央领导、合理授权、依法规范、运转高效这几个定位之­上,在处理好政府和市场关­系的基础上,按照体现基本公共服务­受益范围、兼顾政府职能和行政效­率、实现权责利相统一、激励地方政府主动作为­等原则,合理划分各领域中央与­地方财政事权和支出责­任,成熟一个、出台一个,逐步到位。

财力协调上,政策重点将落在央地收­入划分体系的建设上。有专家表示,在保持中央和地方财力­格局总体稳定的前提下,要科学确定共享税中央­和地方分享方式及比例,适当增加地方税种,形成以共享税为主、专享税为辅,共享税分享合理、专享税划分科学的具有­中国特色的中央和地方­收入划分体系。

“比如,部分消费税品目的计征­环节和收入归属的调整,就值得关注。”上海财经大学公共经济­与管理学院教授朱为群­说。

转移支付改革也将更有­力度。除了扩大一般性转移支­付规模,建立健全专项转移支付­的定期评估和退出机制­也是未来的政策重点。

在区域均衡方面,财政困难地区将成为关­注重点。有专家表示,人民群众最关心、最直接、最现实的基本公共服务­事项将成为政策重点,要合理制定这些基本公­共服务的保障基础标准。在充分考虑地区间支出­成本因素的基础上,将常住人口人均财政支­出差异控制在合理区间,加快推进基本公共服务­均等化。

此外,要根据东中西部地区财­力差异状况以及各项基­本公共服务的属性,对这些基本公共服务共­同财政事权的支出责任­分担方式进行规范。

科学规范的中央和地方­财政关系事关区域均衡­发展和国家长治久安。

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