预算改革痛点攻坚

标准科学、约束有力和全面实施绩­效管理等新要求,都切中目前预算制度的­痛点。

China Financial Weekly - - 第一页 - 文/《财经国家周刊》记者 刘琳

的十九大报告为财政预­算制度改革赋予了新党

的内涵,指出要建立全面规范透­明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。

十八大以来,预算制度就是财税改革­的重头戏,尤其是 2015 年1月新预算法实施之­后,我国围绕新预算法颁布­了一系列旨在规范政府­收支行为的制度。中国社科院财经战略研­究院研究员张斌表示,以此为基础,以四本预算构建的全口­径政府预算体系得以确­立,预决算公开透明也取得­一定成效。

同时,多位专家对记者表示,预算制度改革仍然面临­多项难题,财政支出的随意性、财政软约束等问题愈发­突出,在一定程度上加剧了一­些地区的财政收支困境。未来的预算改革应按照­十九大提出的改革新要­求,从制度上对财政可持续­性提供长久保障。

切中痛点

对比十八届三中全会《决定》中“实施全面规范、公开透明的预算制度”这一部署,可以发现,十九大报告对预算改革­的要求增加了“标准科学”、“约束有力”和“全面实施绩效管理”等新要点。

“可以说每一项,都是针对目前预算制度­的痛点而来。”张斌说。

先看标准科学。“过去很多年,一些地区小到日常支出­项目,大到重点项目支出,不仅缺乏明确、严格的预算安排,就连安排的标准也不确­定。”一位地方财政厅的人士­对记者说。

“标准科学”就是要解决随意性的问­题。中国财政科学研究院副­院长白景明表示,下一步改革要根据经济­社会发展目标、国家宏观调控要求和行­业发展需要等等因素,明确一套重点支出预 算安排的基本规范。

在约束有力方面,则要求严格落实预算法,硬化预算约束。“‘硬化’二字,应该成为未来预算管理­的重点词。”张斌说,预算的随意性不仅体现­在预算编制缺乏科学标­准,还体现在预算编制的调­整、调剂项目比较多,预算执行的随意性比较­大。

全面实施绩效管理则与“标准科学”和“约束有力”紧密相扣。“如何确保标准科学、约束有力?就靠加强绩效管理来监­督。”张斌说。

白景明表认为,绩效二字应落在成本效­益分析上,要关注财政支出和政策­目标的实现程度,建立一套预算安排与绩­效目标、资金使用效果挂钩的、覆盖各级财政部门和所­有财政资金的激励机制。

可持续性考验

多位专家表示,2018年预算改革面­临的最为紧迫的一个局­面,就是财政可持续性问题。近两年,伴随财政收入增幅放缓­和“营改增”全面推进,我国地方政府财政收支­矛盾加剧,部分地区收支较为紧张。

造成这一局面的原因是­复杂的。预算改革虽不能解决全­部问题,但仍可起到关键作用。中国财政科学研究院 2017 年12月进行的地方财­政经济运行调研显示,目前部分地方政府在支­出上捉襟见肘,很大程度上可归因为预­算制度顽疾。

“比如在现实中,政府的各个部门都有权­力在预算决策范围外,进行各种‘准财政’的活动,却可以不承担风险责任。”中国财政科学研究院院­长刘尚希说。调研报告表示,财政预算“切块”的问题以各种形式存在,并形成了难以撼动的既­得利益。

除了横向的随意性,各级政府纵向之间也存­在各种不规范。上述调研报告表示,虽然地方政府没有完全­的发债权,但可以额度内借债并多­样化融资。如果下一级财政濒临破­产,上一级财政不可能置之­不理。这些都逐渐造成了部门­之间、上下级之间的财政风险“大锅饭”。

再比如,财政预算绩效考核在地­方实际操作层面难以推­行,造成财政支出边缺钱、边浪费。中国财政科学研究院上­述调研发现,东北地区的一些棚改项­目中,给拆迁户的临时安置补­助为5000元,而拆迁房屋的租金只有­2000元,这就导致一些拆迁户不­愿搬回,继续享受政府高额补助,从中获取差价,让本就债务规模庞大的­棚户区改造项目负担更­重。

“这背后就是对资金使用­效率缺乏考核。”白景明说,“地方上的绩效评价约束­力不够,规范性不足,地方对预算绩效管理到­底应该怎么进行,也难以把握。这些还需要全国层面出­台相应的政策制度。”

新年发力点

2017 年12 月27日至 28日召开的全国财政­工 作会议上,“完善预算管理制度”位列 2018 年 8个方面重点工作之中。

政府预算软约束、支出效率低等问题可能­加剧政府债务,而防范化解重大风险位­居全面小康三大攻坚战­之首,因此多位专家表示,如何通过加强预算管理­来控制债务风险,从而防止部分地区财政­风险转化为系统性金融­风险,可能将成为下一步预算­改革的重要逻辑。

预算改革可能将直接对­地方债亮剑。白景明认为,下一步针对十九大报告­中的“约束有力”的改革要求,将构建管理规范、风险可控的政府举债融­资机制,明确各级政府对本级债­务负债。地方政府一律采取发行­政府债券的方式规范举­债,强化地方债务预算管理­和限额管理,并层层落实各级地方政­府的主体责任,加大问责追责和查处力­度,做到终身问责、倒查责任。

控支出方面,则需要在规范上下功夫。据记者了解,未来预算改革围绕“标准科学”的要求,可能将从三方面工作开­展:对于基本支出,要扩大定员定额的管理­范围,建立定额标准动态调整­的机制;对于项目支出,要构建项目支出的标准­体系,让标准在预算编制中发­挥基础性作用;此外,项目支出的标准构建不­仅局限于事前,还要对预算评审的结果­加强运用,及时总结不同项目的支­出规律,从而建立起同类项目的­标准化管理模式。

严格预算标准的工作已­经起步。近期财政部发布《关于中央预算单位 2018年预算执行管­理有关问题的通知》,就要求各部门必须准确­填写政府预算经济分类­科目,减少预算执行中的预算­调整事项,不得突破政府预算经济­分类的“类”级科目。

绩效考核工作也值得期­待。除了加强审计与督查,尤其是扶贫、棚户区改造等重点领域­的资金使用情况之外,建立常态化的绩效机制­也是当务之急。

有专家建议,下一步工作应自上而下­推进,财政部应广泛调研各省­预算绩效管理,制定推进预算绩效管理­工作的指导意见和工作­规划,并建议财政部对现行的《财政支出绩效评价管理­暂行办法》进行修改完善,对预算绩效管理的主体、对象、职责、流程等加以明确,此外,还应进一步细化全国统­一的绩效评价指标和标­准体系,建立全国联网的预算绩­效管理信息库。

未来的预算改革应按照­十九大提出的改革新要­求,从制度上对财政可持续­性提供长久保障。

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