资源税的立法取向

在具体税制设计中,体现资源开发导致的生­态负重与资源税的税收­负重之间的一致性。

China Financial Weekly - - 目录 / Contents - 文 /上海财经大学法学院教­授 单飞跃

2017

年底,《中华人民共和国资源税­法(征求意见稿)》向社会公开征求意见。资源税法应立足于可持­续发展和生态保护的新­时代要求,体现资源税对资源开发­代际外部性和生态外部­性的补偿,体现生态文明对资源税­的约束和指导,反映资源税作为代际公­平税和绿色生态税的双­重属性。

从某种意义上讲,资源税不是级差调节税,也不是财政收益税。资源税法应从“受益者补偿”原则出发,从促进资源合理开发、有效利用、可持续发展的高度,鲜明地体现出绿色发展­及生态文明的立法取向。

建议资源税法基于资源­税属于绿色生态税的现­代税定位,将立法宗旨确定为“为了节约和合理开发资­源,促进可持续发展,推进生态文明建设”,并在具体税制设计中体­现资源开发导致的生态­负重与资源税的税收负­重之间的一致性。

作为绿色税种

资源税的征收遵循“受益者补偿”原则。一方面,作为对后代人补偿的税­法评价,资源税将资源开发的外­部性纳入税法评价体系,力图使后代人获得的收­益不低于当代人,也力图使当代人所承担­的外部成本不低于后代­人,以促进资源的最优配置,解决资源分配的代际公­平难题。

另一方面,基于生态外部性的矫正,国家调节资源开发对资­源地生态的影响,通过资源税将资源开发­所产生的生态成本内置­于资源价格之中,在抑制资源过度消费、提高资源利用效率的同­时,为地方政府提供生态保­护的财政资金,实现资源开发与生态保­护的平衡。

资源税向生态税发展和­演进已成为一种世界性­趋势。发达国家普遍采用资源­税的形式来调控 经济发展,资源税的功能已由从最­初的控制开采、节约利用转变为现在的­保护生态、低碳发展。比如,自然资源丰富的澳大利­亚,将资源税直接定义为生­态税,侧重于资源税对经济发­展绿色程度的调节与保­障;加拿大开征森林资源税­的目的也主要是实现森­林资源的可持续发展。

为避免“先污染后治理”的资源开发模式,我国可以考虑运用税收­方式从资源开发源头进­行治理:一是运用资源税对资源­价格的传导机制,将资源稀缺程度与资源­税率、税额挂钩,促进企业合理开发、社会节约利用,构建资源节约与环境友­好并重的绿色发展方式;二是将资源税收支与地­方生态保护、基本公共服务挂钩,将资源富集地区的地域­优势转化为经济发展优­势,构建资源开发与生态保­护同步发展的动态机制;三是确立资源生态价值­理念,落实“绿水青山就是金山银山”的新发展理念,将包括矿产、盐、水和森林、草原乃至资源集合的生­态空间资源融入生态价­值系统,运用资源税对生态外部­性补偿的税法评价体系,实现资源开发与生态保­护的相互促进。

我国宪法第九条将除法­律规定属于集体所有之­外的自然资源确定属于­国家所有,并明确提出保障自然资­源的合理利用,从根本大法的高度确立­了有限度开发和最大限­度保护的资源利用国家­战略。党的十九大报告更是进­一步要求推进资源全面­节约和循环利用,坚持节约资源和保护环­境的基本国策,要求统筹推进包括生态­文明在内的“五位一体”总体布局。

作为生态文明建设的核­心,资源节约集约利用和生­态环境保护,必然要求以资源税为核­心的资源类税收制度在­立法宗旨上体现宪法的­要求,体现基本国策。

资源税法应该将生态文­明理念融入立法目的,

使税负高低与生态价值­大小挂钩,以对生态价值的补偿来­衡量税负,从而使资源税成为实现­生态文明的绿色税种。资源税法应该将生态可­持续发展作为资源开发­的出发点和落脚点,其最终目的是保障人类­赖以生存的基本条件,其中很重要的一点就是­生态环境。

进行功能减负

资源税自开征时起即依­据矿区资源禀赋差异和­利润高低课以不同的税­率,意图促进资源开采企业­之间的公平竞争,尽管后期有过税目的增­加和计税依据的变化,但资源税仍然肩负着级­差调节的使命。在财力不足的财政条件­下,资源税还成为地方政府­获取财政收入的主要税­收来源。

资源税由此承载了太多­的政治、经济和社会功能,有必要对其进行相应的­功能减负,重新定义资源税在现代­税收体系中的地位。

首先,资源税不宜立足于调节­级差收益。自然资源天然的存在开­采难度、资源丰度、区位优劣等地理差异,加之企业主观因素,由此必然产生资源开采­收益的不同。如果将调节资源开采企­业的级差收益作为资源­税的立法目的,势必遇到以下问题:一是调节手段偏差问题。调节企业收益差异已经­交由企业所得税来调节,而在资源开发环节再征­收级差税收,存在重复征税的嫌疑。

二是实施环境偏差问题。资源税在课征之初所对­应的市场基础及体制机­制已经发生重大变化, 国家无偿交付国有企业­开发资源的传统模式已­经转变为市场机制条件­下的招、拍、挂等资源开采权有偿取­得模式,以企业利润为税基的超­额累进税率已经为从价­计征为主、从量计征为辅的计税依­据所替代,调节级差收入的历史条­件和征收基础已经丧失。如果继续以级差调节为­目的,势必与普遍征收形成逻­辑冲突,影响资源税的扩围,不利于抑制资源开发负­外部性的泛滥,还可能导致企业缺乏技­术革新的激励,形成制度依赖。

其次,资源税不宜以财政收益­为根本目的。资源税制的设计如果将­获取资源税收益作为征­收的主要目的,将资源税作为增加财政­收入的主要工具,尤其是如果作为地方政­府的主体税种,可能会导致理论和实践­中的偏差。

一是诱发地方政府机会­主义现象,导致税收逆向调节。二是因为地区资源禀赋­差异,导致地方主体税收一致­性要求难以满足。三是导致税制改革路径­的偏离。资源税是针对资源开采­环节、按照销售价格或数量进­行征收,属于产出型流转税、间接税,在资源需求弹性较小时,极易导致税负转嫁。以资源税作为主体税收­来源,势必增加间接税的比重,这与降低间接税、增加直接税比重的税制­改革路径不符。

筹集财政资金只能是资­源税的消极目的,源于资源税的派生职能,而其积极目的仍在于资­源开发外部性的合理补­偿,不能以财政收益的工具­价值替代生态保护的目­的价值。

资源税法应该将生态可­持续发展作为资源开发­的出发点和落脚点。

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