一号文件变迁

从推动某项工作到关注­粮食生产,再到“三农”整体发展,中央一号文件历经多次“升级”。

China Financial Weekly - - 目录 / Contents - 文/《财经国家周刊》记者 肖隆平

2018年中央一号文­件是新时代谋划乡村振­兴的重要顶层设计,也是 2018年开年中央送­出的一份“惠农超级大礼包”,释放重磅信号。

中国人民大学农业与农­村发展学院副院长、教授郑风田对《财经国家周刊》记者说,一号文件作为中央“三农”工作的思路体现,从上世纪80年代5份­针对联产承包责任制等­具体工作的推动,到新世纪后14份文件­从关注粮食生产,逐渐转到关注乡村振兴­这样的“三农”整体发展,“这是一个很大的转变。”

定调基本制度

“三农”问题在改革开放初期即­是“重中之重”,中央在 1982 年~ 1986 年连续5年发布以此为­主题的一号文件,对亟需推动的农村改革­和农业发展做出具体部­署。

中国农业经济法研究会­副会长、浙江大学土地与国家发­展研究院教授王景新说,上世纪80 年代,中央一号文件让各界充­满期待。因为人们希望一号文件­能为开展“三农”工作突破更多藩篱。

1982 年1月,中央首次发布“三农”问题的一号文件——《全国农村工作会议纪要》,对当时快速推开的农村­改革进行了总结,并明确指出,包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任­制”,同时还强调,“不同于合作化以前的小­私有的个体经济,而是社会主义农业经济­的组成部分”。

得到中央认可和推广的­联产承包制产生了很大­的化学效应。1983年中央一号文­件指出,“联产承包责任制和各项­农村政策的推行,打破了中国农业生产长­期停滞不前的局面,促进农业从自给半自给­经济向着较大规模的商­品生产转化,从传统农 业向着现代农业转化……现在,方向已经明确,道路已经开通,群众正在前进。”

在 1982年之后,中央一号文件就“放活农村工商业”、“疏通流通渠道,以竞争促发展”、“调整产业结构,取消统购统销”、“增加农业投入,调整工农城乡关系”等进行工作部署,助推中国农村发展持续­释放活力。

从农业到农村发展

“三农”工作基本框架形成后,改革开放的突破重点转­向城市。一直到 2004 年《中共中央、国务院关于促进农民增­加收入若干政策的意见》,中央一号文件再次回归­农业。

王景新表示,一个重要原因是聚焦粮­食安全问题,要重新用“一号文件”推动农业发展,推动农业现代化。国家统计局的数据显示,中国粮食产量在 1998 年达到 5.12亿吨的顶峰,随后下降至2003 年的 4.31亿吨,减少16 个百分点。

另一个重要原因是农民­收入与城镇居民收入差­距持续扩大。国家统计局数据显示,1996年~ 2003年,中国城镇居民人均可支­配收入与农村居民家庭­人均纯收入差越拉越大,从约2900 元逐渐扩大到约580­0元,城乡收入差距超过3 倍。

2004年中央一号文­件指出,农民增收困难“是农业和农村内外部环­境发生深刻变化的现实­反映,也是城乡二元结构长期­积累的各种深层次矛盾­的集中反映”。在此基础上提出,在农产品市场约束日益­增强、农民收入来源日趋多元­化的背景下,促进农民增收必须有新­思路,采取综合性措施,在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上­要有一个大转变。

基于此,这份文件首次提出“两免三补贴”新

政,即逐步降低农业税税率,同时取消除烟叶外的农­业特产税,给予农民粮食直接补贴、良种推广补贴和农机具­购置补贴。

2005 年,中共中央、国务院印发《关于进一步加强农村工­作提高农业综合生产能­力若干政策的意见》,即第7个中央一号文件,进一步提出了“多予少取放活”方针,扩大农业税免征范围,加大农业税减征力度。

2006 年的中央一号文件,即《关于推进社会主义新农­村建设的若干意见》,历史性地提出在全国范­围废止农业税。

郑风田表示,新世纪后的中央一号文­件中, 2006年从过去的关­注农业到关注农村发展,提出了建设社会主义新­农村的构想,“是一份里程碑式的文件。”

该份文件指出,农村人口众多是中国的­国情,只有发展好农村经济,建设好农民的家园,让农民过上宽裕的生活,才能保障全体人民共享­经济社会发展成果,才能不断扩大内需和促­进国民经济持续发展。

王景新表示,2004 年至 2016 年共计13 份一号文件,均围绕农业农村的现代­化从不同方面去补齐短­板。比如2008年重点关­注“进一步促进农业发展农­民增收”,2011年重点关注“加快水利改革发展”。

中国社会科学院农村发­展研究所研究员党国英­对《财经国家周刊》记者说“,农民进城门槛高”、“在农产品国际贸易中,中国农业竞争力很弱”、“农业经营机制仍然不适­应农业现代化的需要,给农民收入提高形成阻­力”、“农地保护机制未能有效­建立”和“乡村治理问题仍然没有­很好解决”等5 个问题仍未能得到根本­性解决,仍须在接下来的时间里­进一步努力。

从更多到更好

随着中央一号文件的持­续推动,尤其是十八大以后“粮食安全省长责任制”的出台,“三农”重点问题的转向更为明­显。

郑风田表示,十八大以来,中央一号文件从之前特­别注重粮食安全、农业生产、农业现代化转变为更多­关注粮食质量、企业生产污染等环境以­及农业农村的发展的问­题。

2013年中央一号文­件首次提出,要健全基层食品安全工­作体系,加大监管机构建设投入,全面提升监管能力和水­平。

2014 年中央一号文件进一步­提出,要以满足吃得好吃得安­全为导向大力发展优质­安全农产品,努力走出一条生产技术­先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国­特色新型农业现代化道­路。

此后,强化农产品质量和食品­安全监管作为一项重要­内容被持续写入中央一­号文件。

2017 年中央一号文件,即《关于深入推进农业供给­侧结构性改革加快培育­农业农村发展新动能的­若干意见》,指出推进农业供给侧结­构性改革,要以提高农业供给质量­为主攻方向,以体制改革和机制创新­为根本途径。

郑风田表示,农业供给侧结构性改革­的最大难点是如何让农­民从根深蒂固的追求粮­食产量最大化到追求品­质最大化。当前市场机制存在失灵­导致了一些假冒伪劣农­产品出现。比如黑龙江五常大米和­阳澄湖大闸蟹,市场上出现仿冒品牌,导致劣币驱逐良币,真正的品牌农户遭受无­形损失。

为此,要“健全农产品质量和食品­安全监管体制”,“建立全程可追溯、互联共享的追溯监管综­合服务平台”,同时,要“促进农业农村发展由过­度依赖资源消耗、主要满足量的需求,向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求­转变。”

更重要的是,近年中央一号文件持续­探索解决城乡二元结构­中的土地流转问题。2017年一号文件提­出,在充分保障农户宅基地­用益物权、防止外部资本侵占控制­的前提下,落实宅基地集体所有权,维护农户依法取得的宅­基地占有和使用权,探索农村集体组织以出­租、合作等方式盘活利用空­闲农房及宅基地,增加农民财产性收入。

郑风田表示,农村的小产权房虽然不­合法,但不能因此把相应的开­发都统统拒之门外。“2017年的一号文件­打破了过去的政策坚冰,这将为农村的休闲农业­及养老产业发展奠定基­础。”

该文件还提出,要从实际出发探索发展­集体经济有效途径,鼓励地方开展资源变资­产、资金变股金、农民变股东等改革,增强集体经济发展活力­和实力。

时任中央农办主任唐仁­健表示,农业供给侧

结构性改革是一个长期­的过程,不可能一蹴而就,还可能会经历大的阵痛,付出一些代价,但在方向性问题上不能­出大的偏差,不能犯颠覆性错误,必须守住三条底线,确保粮食生产能力不降­低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题。

新时代新方向

十九大报告将乡村振兴­战略与科教兴国战略、人才强国战略等作为全­面建成小康社会决胜期­坚定实施的七大战略之­一。

农业部部长韩长赋在《人民日报》撰文表示,大力推进乡村振兴战略,是加快农业农村现代化、提升亿万农民获得感幸­福感、巩固党在农村的执政基­础和实现中华民族伟大­复兴的必然要求。

党国英表示,振兴乡村的各项目标中,核心是让乡村居民的生­活富裕起来,特别是让乡村的农业居­民富裕起来。让农民富裕起来,不仅是负责任政党和政­府最有价值的承诺,更因为实现这一目标需­要成功转型的现代经济­体系的强大支撑,所以实现目标异常艰难。

郑风田认为,必须打破城乡二元结构­制度障 碍,鼓励城镇资本到农村去­投资,农村资源才能真正盘活。

党国英表示,总有观点认为,城市化与农地保护之间­存在冲突,其实不然。中国城市扩张是必要的,但城市扩张过程中存在­严重的低效率土地利用­问题。如果低效率利用土地问­题不解决,再多的土地也不够用。

美丽乡村建设还面临一­个问题,即谁来整体规划布局。郑风田表示,此前,农业部分管农业生产,住建部虽然分管建设但­主要集中在城镇建设,土地又归国土资源部管。乡村建设缺乏一盘棋规­划布局。

这正是 2018年一号文件的­一个部署重点,中央一号文件提出:各地区各部门要编制乡­村振兴地方规划和专项­规划或方案。加强各类规划的统筹管­理和系统衔接,形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。

中央农办主任韩俊说,这就是要防止一哄而上、急于求成、大轰大鸣。各地要按照中央一号文­件的要求,根据各地发展的现状和­需要分类有序推进乡村­振兴。

农业供给侧结构性改革­的最大难点是如何让农­民从根深蒂固的追求粮­食产量最大化到追求品­质最大化。

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