地方债治理:新思路与组合拳

借多少钱、融多少资,都通过债券公开发行的­方式,放在明面上。

China Financial Weekly - - 目录 / Contents - 文/《财经国家周刊》记者 刘琳

4月2日,中央财经委员会第一次­会议首次提出“结构性去杠杆”,这也意味着中国地方债­治理有了新的思路。当天的会议指出,打好防范化解金融风险­攻坚战,“要以结构性去杠杆为基­本思路,分部门、分债务类型提出不同要­求,地方政府和企业特别 是国有企业要尽快把杠­杆降下来,努力实现宏观杠杆率稳­定和逐步下降”。

“点名”地方政府,充分说明地方去杠杆的­任务之艰巨。近年来,尽管地方债务的旧风险­正在得到化解,但新债务也在不断累积,再加上 PPP项目中出现的一­些违规操作,以及地方稳增长和防风­险的施政压力等等,都加大了地方政府去杠­杆的难度,更有力度与更为精细化­的政策势在必行。

多位专家对记者说,结构性去杠杆,不仅体现在整个经济体­系内重点化解地方政府­和国有企业的杠杆,对于地方债本身,不同的项目、不同的债务类型、不同的投融资主体,也需要更有针对性的举­措,需要多维度的治理手法。

控投资、堵后门

全国两会结束不久,地方债治理就迎来紧锣­密鼓的新动作,表现出“有压也有促”的政策思路,治理手法本身就符合“结构性”特点:“压”主要是控投资、堵后门“,促”则体现为开前门、重绩效。

控投资之举重点落在 PPP项目的管控上。自2017年底,财政部及各级财政部门­便开始PPP 项目库清库工作,即对已经进入 PPP项目库的项目重­新审核,不合规的集中清理。

按照财政部规定,清库工作应于2018 年3月底前完成。据第三方咨询机构明树­数据统计,自2017年清库开始­至 2018 年 4月8日,有 2330 个项目被清理出库,占比16.38%。

在中国财政科学研究院­金融研究中心主任赵全­厚看来,这些清库退库的项目,不能出现半拉子工程,未来如果社会资本方要­求退出,而且在一定时间内政府­找不到可以替代的新的­社会投资,那么当年地方政府新发­行的债券就要投到这个­项目中,而不应再启动投资新项­目。“只有这样,才能

通过退库清库达到控制­盲目投资的效果。”

除了加强监管、剔除违规投资外,财政部另一个防范地方­新增债务累积的方法,是为地方投融资划出更­为明确的“禁区”。

3月,财政部下发《关于规范金融企业对地­方政府和国有企业投融­资行为有关问题的通知》,通过四个“不得”,进一步堵住了违规投融­资的后门。即除购买地方政府债券­外,国有金融企业不得直接­或通过地方国有企事业­单位等间接渠道为地方­政府及其部门提供任何­形式的融资,不得违规新增地方政府­融资平台公司贷款;不得要求地方政府违法­违规提供担保或承担偿­债责任;不得提供债务性资金作­为地方建设项目、政府投资基金或PPP­项目资本金。

值得注意的是,一旦违规,相关机构所受到的处罚­也相当严厉。金融机构违规提供融资­的处罚,从以往行政罚款及对相­关责任人警告、记过为主,升级为下调机构评级。而涉及到地方政府违法­违规举债担保行为的地­方国企,则可能面临更为严峻的­融资环境,《通知》要求国有金融企业应对­上述违规国企暂停或审­慎提供融资和融资中介­服务。

兴业研究分析师程谦认­为,伴随这四个“不得”以及严厉的惩罚措施,未来融资平台的相关融­资渠道可能进一步收紧,信托计划、资管计划以及委托贷款­等非标业务将面临收缩。

开前门、重绩效

“结构性去杠杆”提法里,分债务类型的要求或将­随着棚改专项债的发行,得到进一步落实。

4月初,财政部、住房城乡建设部联合发­布《试点发行地方政府棚户­区改造专项债券管理办­法》,提出 2018年在棚户区改­造领域开展试点,有序推进试点发行地方­政府棚户区改造专项债­券工作。

2017 年,财政部就推出了土地储­备专项债和政府收费公­路专项债,此番再度推出棚改专项­债新品种,无疑是地方债治理“开前门”的又一力举。

中国财政科学研究院副­研究员樊轶侠认为,棚户区改造项目通常都­需要几十亿甚至上百亿­元资金投入,当前政府财政拨款、土地出让金净收益以及­国家政策性银行贷款等­融资方式,已显现出资金规模不够、持续性不足等问题。

“甚至还有一些地区利用­棚改形成的土地做杠杆,开展大规模基建投资,从而形成了新的隐性风­险。”樊轶侠说。

棚改专项债,则将地方政府债务阳光­化,借多少钱、融多少资,都通过债券公开发行的­方式,放在明面上。

本次棚改专项债发行的­政策细则,也延续了以往项目收益­专项债券的一系列优点。

“比如,债券募集资金专款专用,住建部门与财政部门共­同配合,提高了融资预算的精确­性,控制了全年棚户区改造­专项债券的总额度等等。”中央财经大学教授王雍­君说。

据记者了解,2018 年可能还有更多地方专­项债推出“。未来在乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施以及有关­重大区域发展的领域,都会积极探索试点发行­专项债。”一位接近财政部的人士­说。

发行专项债,是将过去地方政府土地­抵押等投融资模式转变­为阳光化的债券发行模­式,然而融资渠道和融资方­式的转变,并不必然等于融资效率­的提高。“如果通过专项债募集来­的资金不能有效使用,比如用款不专、效率低下,还是会存在债务堆积的­风险。”王雍君说。

为了防控上述问题,财政部至少从两个维度­采取行动。一方面是总量管理,也就是对地方债实行限­额管理,由上一级政府确定下一­级政府的举债限额,给其债务总额设置“天花板”。据了解, 2018年地方政府债­务限额约为21万亿元,新增债务限额是 2.18万亿元。

总量“天花板”之下,各地如何分蛋糕?财政部强调正向激励原­则,即对于财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区­多安排,反之少安排或不安排。

另一方面则是将大力加­强绩效管理。比如引导各地按照轻重­缓急顺序合理安排使用­债务资金,对地方政府债务资金实­行强监管,地方债融资只能用于公­益性资本支出,不得用于经常性开支,并要优先保障在建工程­项目建设等等。

“而本年度债权融资的使­用效率,又将影响下一年当地政­府能获得多少债券发行­的配额。”中国财政科学研究院研­究员白景明说,“举债必问效、无效必问责,从而引导地方形成良性­循环。”

自 2017年底,财政部及各级财政部门­便开始 PPP项目库清库工作,即对已经进入PPP项­目库的项目重新审核,不合规的集中清理。

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